480 руб. | 150 грн. | 7,5 долл. ", MOUSEOFF, FGCOLOR, "#FFFFCC",BGCOLOR, "#393939");" onMouseOut="return nd();"> Диссертация - 480 руб., доставка 10 минут , круглосуточно, без выходных и праздников
Гергилев Денис Николаевич. Развитие системы административного управления Сибирью в XVIII - первой трети XIX веков: диссертация... кандидата исторических наук: 07.00.02 / Гергилев Денис Николаевич; [Место защиты: Кемер. гос. ун-т].- Красноярск, 2010.- 200 с.: ил. РГБ ОД, 61 10-7/323
Введение
Глава I. Развитие системы административного управления Сибирью в 1708- 1763 годах 26
1. Система административного управления Сибирью в первой четверти XVIII века 26
2. Особенности управления Сибирью в 1730 - 1760-х годах 55
Глава II. Изменения в развитии системы административного управления Сибирью в 1763 -1801 годах 80
1. Причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири 80
2. Изменения в управлении и территориальном устройстве Сибири в 1796-1801 годах 102
Глава IIІ. Направления развития системы административного управления Сибирью в 1801 - 30-х годах XIX века 114
1. Поиск модели регионального управления Сибирью в 1801 - 1821 годах 114
2. Реализация реформ М. М. Сперанского в первой трети XIX века.. 139
Заключение 164
Список источников и литературы 169
Введение к работе
Актуальность . За последние годы были проведены серьезные преобразования государственной власти и управления в Российской Федерации. К ним относится процесс укрупнения регионов, а также назначение губернаторов представительным органом субъекта Федерации по представлению президента. Важность диссертационного исследования определяется тем, что будущее страны в немалой мере зависит от развития регионов.
Любые изменения в системе регионального управления должны быть основаны на изучении исторических традиций, новаций, в том числе успехов и неудач в системе управления страной. Это необходимо для понимания процессов централизации российского государства в современный период. Изучение исторического опыта решения управленческих проблем может способствовать выработке более четкой государственной политики в отношении регионов Российской Федерации, в частности Сибири.
В этой связи исторический опыт, исторические традиции, новаторские подходы в деле административно-территориального устройства страны представляются наиболее актуальными.
Степень научной разработки темы. В истории изучения исследуемой проблемы можно выделить несколько хронологических этапов: 1) XVIII – первая четверть XIX веков; 2) вторая четверть XIX – начало XX века; 3) 1920-е - вторая половина 1980-х годов; 4) 1990–е годы – начало XXI века.
Собирание и обобщение сведений об административной и законодательной деятельности России первого века империи началось еще современниками. О деятельности местной сибирской администрации в XVIII веке писали в своих трудах – публикаторы городовых летописей (А. К. Шторх), участники научных экспедиций (Г. Ф. Миллер, Г. В. Штеллер, И. Г. Гмелин, П. С. Паллас и др.), а также чиновники (И. К. Кирилов, В.Н. Татищев). Данные работы описывали в основном отношение населения к местным властям. На этом этапе такой характер работ являлся преобладающим.
Научная, учебная и справочная литература соответствующей тематики стала складываться в середине 1840-х годов, получив мощный импульс с обнародованием в 1830 году «Полного собрания законов Российской империи».
Одну из первых попыток представить историю государственного управления России как непрерывный процесс, имеющий свою логику и заслуживающий самостоятельного научного изучения, в XIX веке предпринял К. И. Арсеньев. Исследователь писал о зарождении и первом, наиболее продолжительном, этапе бюрократизации управления в России, связанном с развитием приказной системы.
Критическое отношение к управлению Сибирью в XVIII – первой четверти XIX веков было присуще составителям официального «Обозрения главных оснований местного управления», призванного обосновать необходимость реформы 1822 года. Правда, оно было издано ограниченным тиражом и предназначалось для служебного пользования.
В 1850 – 1860-х годах в условиях подготовки и проведения реформы местного управления изучением его истории занимался И. Е. Андреевский.
В 1860 – 1880-х годах авторы публицистических и краеведческих статей (Н. С. Шукин, С. С. Шашков, И. С. Москвин) в изданиях «демократического» направления сосредоточились на описании злоупотреблений чиновников, в первую очередь, восточносибирских городов, где контроль со стороны центральных органов был наиболее слабым. И. С. Москвин сообщил сведения о наиболее заметных якутских воеводах XVIII века, которые в большинстве своем либо не оставили о себе никакой памяти, либо прослыли «отъявленными грабителями».
Попытку объяснить причины неудовлетворительного состояния местного управления Сибири в XVIII веке предпринимала сибирская интеллигенция: П. А. Словцов, В. И. Вагин, Н. М. Ядринцев. Представители сибирского областничества наиболее последовательно отстаивали критическое отношение к местной сибирской администрации и воспринимали административную политику царского правительства в Сибири как часть общей «колониальной» политики метрополии.
Исходным теоретическим основанием трудов Б. Н. Чичерина, А. В. Романовича-Славатинского, И. Е. Андреевского, П. Н. Мрочек-Дроздовского был вывод Б. Н. Чичерина об усилении государства в XVII – XVIII веков в противовес развившимся «частноправовым интересам», присущим феодальному обществу. В местном управлении большим достижение государства стало усиление «административной централизации» с подчинением «второстепенных областных правителей» губернатору.
Данную концепцию подверг пересмотру А. Д. Градовский. Инструментом повышения эффективности управления стало введение принципа коллегиальности, «разделения властей» (означавшего лишь специализацию органов власти) и верховенства закона.
В последние десятилетия XIX века история управления Сибирью рассматривалась в рамках обобщающих работ компилятивного характера, основанных преимущественно на законодательных материалах и вторичных источниках. Не предлагая новых концепций для объяснения истории управления Сибирью, историки поддерживали утвердившееся представление о низкой эффективности местного управления.
Таким образом, на рубеже XIX – XX веков в изучении истории Сибири ощущалась нехватка как новых теоретических концепций, объясняющих эволюцию административной системы Сибири в XVIII – первой трети XIX веков, так и недостаточность источниковой базы исследований по истории местного управления от Петра I до Александра I.
Историко-правовой анализ административной политики в отношении сибирского региона провел С. М. Прутченко. Автор обратил внимание на соотношение общеимперских интересов и региональных потребностей, указал на необходимость учета местных особенностей в процессе принятия правительственных решений.
В труде М. М. Богословского конкретная деятельность местных учреждений была раскрыта на основе изучения обширного архивного материала, что позволило показать порядок взаимодействия различных учреждений местного управления и оценить эффективность их работы с точки зрения требований бюрократического административного законодательства.
Можно согласиться с мнением А. П. Щапова, который отмечал, что сибирское купечество составляло весомую оппозицию местной бюрократии, что определяло сущность правительственного подхода к вопросам управления регионом.
Ю. В. Готье предложил рассматривать историю местного управления в следующей хронологии: от Петра I до Екатерины II. Ученый отмечал специфику Сибири. По его мнению, в регионе развились черты, характерные для областного управления.
В целом, дореволюционная историография накопила достаточно много сведений по истории административного управления Сибирью XVIII - начала XIX веков. Особенно детально историки и юристы того времени изучали отечественное законодательство, а делопроизводственная документация правительства и органов на местах в научный оборот вводилась отрывочно и иллюстративно.
Региональный аспект местного управления в досоветский период не получил достаточного освещения. Исследователи приводили сведения о работе административных органов различных частей империи, в том числе Сибири, в тех случаях, когда эти примеры описывали ситуации, типичные для всей системы местного управления.
В советский период в центре внимания оказались проблемы экономической и социальной истории, классовой борьбы и революционного движения. В. И. Огородников, С. В. Бахрушин, И. Барер и Б. Сыромятников занимались изучением взаимоотношений представительных органов государственной власти на местах со степной инородческой родовой верхушкой. Развитие буржуазной направленности реформы сибирского управления 1822 года в рамках общероссийских тенденций исследовала Л. И. Светличная.
В советской историографии задача изучения управления Сибирью в XVIII – первой четверти XIX веков долгие годы оставалась без должного внимания. В 1920-1940-х годах изучение истории управления Сибирью сводилось либо к анализу «колониальной политики царизма» и изданию архивных материалов, иллюстрирующих данный тезис, либо к доказательству прогрессивного значения русской колонизации отдаленной окраины.
Важным событием в развитии исторической науки региона стало 5-томное академическое издание «История Сибири», где второй и третий тома затрагивают вопросы административного управления Сибирью в XVIII – XIX веках.
Вопросы организации администрации в Сибири в 1720-1780-х годах рассмотрела Л. С. Рафиенко. В своих работах она соотнесла правительственную политику в отношении Сибири с общим ходом государственного развития в XVIII веке. Исследования ее строились на основе изучения статуса и компетенции местных учреждений, личного состава аппарата местных органов, их практической деятельности, а также соответствия этой деятельности требованиям законодательства.
Специальное изучение системы административного управления и роли в нем дворянства предпринял С. М. Троицкий. В дальнейшем исследователи развили его вывод, что чинопроизводство XVIII века характеризуется явным предпочтением сословного происхождения личным заслугам.
В 1980-1990-х годах изучением системы административного управления Сибирью занимались Г. Ф. Быконя, М. О. Акишин. По мнению Г. Ф. Быкони, «социальная роль государственно-феодальных отношений на поздней стадии формационного саморазвития феодализма в целом была противоречивой. Противоречия между фактическим положением слоя чиновников и их сословными устремлениями не могли не проявиться в их служебной деятельности, способствуя различного рода злоупотреблениям и нарушениям бюрократического административного законодательства». Исследователь впервые выдвинул тезис о том, что сибирские чиновники выступали носителями частнопомещичьих и иных отношений эксплуатации, занимая неодинаковую роль в частном и смешанном секторах общественного производства, обмена и распределения.
М. О. Акишин рассмотрел механизм перехода от «государевой» службы к государственной, проанализировал изменения в составе сибирской администрации, проследил эволюцию структуры государственного управления и местного самоуправления, а также выделил особенности применения административного законодательства в Сибири в XVIII веке.
Современные теоретические подходы позволили исследователям подойти к переосмыслению основных научных категорий истории Российской империи, выйти на междисциплинарный и серьезный компаративистский уровень исследования истории империи и национальной политики в России и мире. Исследователи Л. М. Дамешек, И. Л. Дамешек. определили место Сибири в социально-экономических механизмах государства.
В сравнительном плане ценны работы А. В. Ремнева, который исследует особенности административно-территориальной модели в Сибири и на Дальнем Востоке, проблемы организации центральных и местных органов управления, кадровой политики на окраинах, однако делает это преимущественно на материалах Западной Сибири и Дальнего Востока второй половины XIX века.
В ряде статей О. А. Авдеевой детальному анализу был подвергнут процесс становления и эволюции судебной системы в Сибири, как части управленческого механизма регионом.
Проблемы управления Сибирью нередко затрагивались в биографических исследованиях, посвященных М. М. Сперанскому (В. А. Томсинов, Л. М. Дамешек, И. Л. Дамешек, Т. А. Перцева, А. В. Ремнев). Однако если учесть влияние «личного» фактора на процесс определения направления правительственной политики и ее реализации, то привлечение работ историко-биографического характера становится необходимым. Например, работы Н. П. Матхановой позволяют взглянуть на административную политику через призму личных интересов и амбиций высшей администрации. С. В. Кодан проанализировал законодательное наследие М. М. Сперанского, особенно части, касающиеся регулирования ссылки. Из зарубежных авторов наибольшее значение имеют исследования М. Раева, посвященные М. М. Сперанскому и его реформам в Сибири.
Проблемы, связанные с управлением Сибирью, рассматривались в зарубежной историографии (Ф. Голдер, Р. Кернер, Дж. Ланцев, P. Фишер) . Следуя за российскими, а затем и советскими сибиреведами, западные историки уделили наибольшее внимание управлению Сибири XVIII века.
Британский историк Т. Армстронг и западногерманский исследователь Ю. Семенов писали об отсутствии у правительства четкого плана административной политики и об ослаблении внимания к состоянию управления Сибирью в XVIII веке. А. Вуд, Б. Дмитришин, У. Линкольн отмечали противоречия между планами правительства и фактической деятельностью сибирской администрации. М. Бассин рассматривал проблему взаимоотношения Россия - Сибирь с позиции дихотомии Запад - Восток.
Таким образом, анализ исторической литературы позволяет сделать вывод, что, несмотря на значительное число исследований, близких к заявленной теме диссертации, комплексного и специального исследования законодательной политики имперских властей в отношении сибирского региона предпринято не было.
Объектом исследования в данной работе является административное управление Сибирью в XVIII – первой трети XIX века.
Предметом исследования является система, механизмы и особенности функционирования органов административного управления Сибирью как структурно-вариантного подразделения управленческой системы Российской империи.
Целю диссертационного исследования является выявление тенденций и направлений развития системы административного управления Сибирью в XVIII – первой трети XIX веков.
Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:
1) охарактеризовать развитие системы административного управления Сибирью в 1708 – 1763 годах;
2) оценить причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири;
3) выявить характер изменений в управлении и территориальном устройстве Сибири в 1796 – 1801 годах;
4) показать реализацию реформ М.М. Сперанского на территории Сибири в первой трети XIX века.
Хронологические рамки исследования охватывают период с 1708 по 1830-е годы. Нижняя граница обусловлена начало административных реформ Петра I - 1708 год, проведение губернской реформы. В связи с этим правительство, с одной стороны, стремится к созданию наиболее полной административной централизации при единстве верховной власти, с другой, к укреплению и сохранению внешнего могущества государства. Это привело к учреждению губерний и появлению нового органа власти – губернатора. Верхняя граница исследования связана с началом реализации «Учреждения для управления сибирскими губерниями», утвержденного императором в 1822 году. Появление этого документа подводило определенный итог эволюции системы административного управления Сибирью в XVIII – первой трети XIX веков и послужило началом особой системы управления Сибирью. Необходимость выявления слабых и сильных сторон «Учреждения для управления сибирскими губерниями» при его реализации доводит верхнюю границу исследования до 30-х годов XIX века.
Территориальные рамки исследования определены в административных границах Сибири XVIII – первой трети XIX веков. В данном исследовании понятие «Сибирь» включает в себя, за небольшим исключением, все территории восточнее Урала, вошедшие в состав России в XVI – XVIII веках.
По административно-территориальному делению Сибирь XVIII – первой трети XIX веков состояла из Сибирской губернии (1708 год) и входящих в нее: Вятской (до 1727 года), Соликамской (до 1727 года), Тобольской, Енисейской и Иркутской провинций (1719 – 1724 годы); Тобольской и Иркутской губерний (1764 год) «Сибирского царства»; Тобольского, Колыванского и Иркутского наместничеств (1782 – 1783 годы); Тобольской и Иркутской губерний (1798 год); Сибирского генерал-губернаторства (1803 – 1822 годы); Западносибирского и Восточносибирского генерал-губернаторства (1822 год).
Методологическая и теоретическая основа диссертации. Использовались основные общенаучные и специальные исторические методы исследования. В качестве общенаучных методов были использованы аналитический, индуктивный и дедуктивный методы, а также метод описания. В некоторых случаях при описании событий или явлений использовался прием иллюстрирования. Системный подход подразумевал поиск ответов на вопросы о причинах появления особого сибирского законодательства, о факторах, влиявших на его эволюцию и этапы. Кроме этого, одним из наиболее применяемых общенаучных методов явился метод обобщения.
Проблемно-хронологический метод позволил выделить из широких тем ряд узких проблем, каждая из которых рассматривалась в хронологической последовательности. Историко-генетический (ретроспективный) метод позволил показать причинно-следственные связи и закономерности развития административной системы на территории Сибири в конкретный исторический период. Данный метод применялся для выявления роли субъективного, личностного фактора в историческом развитии системы управления Сибирью.
Специальные методы исторической и других наук (методы историзма, сравнительного анализа и статистических исследований) также широко использовались в диссертационном исследовании.
Источниковая база диссертации. При написании диссертационной работы автор использовал как опубликованные, так и неопубликованные источники. В целом источниковую базу составили: 1) законодательные акты и проекты; 2) делопроизводственные материалы; 3) материалы личного происхождения; 4) справочные издания; 5) воспоминания.
На основе Полного Собрания законов Российской империи был проанализирован довольно большой объем имперского законодательства в отношении Сибири с 1708 по 1830-е годы. Для данного диссертационного исследования интерес представляли законодательные акты, определявшие структуру, состав и функции местных органов власти: наказ губернаторам и воеводам 1728 года, инструкция губернатору Сибири 1741 года, Наставления 1764 года, Особая секретная инструкция 1833 года.
Нормативные акты Российской империи в отношении Сибири позволяют определить в государственной политике соотношение публичной и эксплуататорских функций относительно Сибирского региона.
Делопроизводственные материалы местных учреждений позволяют оценить эффективность административной политики правительства. Их можно разделить на две подгруппы: сношения (переписка учреждения) и внутренние документы. Первая группа представлена: предписаниями, распоряжениями, приказами, циркулярами, отзывами, рапортами, донесениями, прошениями, отношениями, официальными письмами. Из документов внутреннего делопроизводства учреждения использовались «доношения», распорядительные документы, служебные письма.
Наибольший интерес представляют всеподданнейшие донесения и доклады представителей местной администрации, которые позволяют выявить причины появления некоторых законов, процесс их доработки, переработки или отмены в рамках их применения на практике, определить степень соответствия законодательных норм реальным условиям и потребностям сибирского региона.
В целом делопроизводственная документация представляет важные сведения об организации, внутренней структуре и компетенциях Сибирского губернского управления, которое на разных исторических этапах было различным. Реализацию конкретных законодательных норм верховной администрации на местах можно проследить по делопроизводственной документации губернских, провинциальных и уездных канцелярий. Она воспроизводит обязанности должностных лиц учреждения, позволяет исследовать его взаимодействие с вышестоящими и местными органами власти, а также выявить состав и жалования сибирского чиновничества.
Среди опубликованных источников делопроизводственного характера следует выделить отчет сибирского генерал-губернатора «Отчет тайного советника М. М. Сперанского в обозрении Сибири с предварительными сведениями и основаниями к образованию ее управления». Материалы отчета в значительной степени повлияли на трансформацию правительственного взгляда о роли Сибирского региона в имперской политике, определили начало двух этапов в истории взаимоотношений «Российская империя - Сибирь»: позиция Сперанского подтолкнула верховное правительство вновь перейти от унифицированных принципов к системе обособленного управления регионами, особенно с этно-религиозными отличиями.
При изучении регионального управления Сибирью широко использовались нарративные источники – научные труды И. К. Кирилова, В. Н.Татищева, Г. Ф. Миллера, П. С. Палласа, И. Г.Гмелина, Г. В. Штеллера; описания Тобольского и Иркутского наместничеств; мемуары и письма чиновников, служебные записки О. П. Козодавлева, И. Б. Пестеля, И. О. Селифонтова и др.; сибирские летописи и записки иностранцев.
Документы личного происхождения (воспоминания губернаторов и генерал-губернаторов), несмотря на присущий им субъективизм, позволяют выявить различные мнения и взгляды на систему управления Сибирью в среде государственных служащих близких к системе управления, современников и непосредственных наблюдателей. Этот вид источников ценен для реконструкции общих условий, в которых происходила реализация законодательной политики самодержавия, они содержат личностные характеристики представителей местной администрации и бюрократии.
Дополнительную базу исследования составили статистические данные, позволяющие говорить о личном составе сибирской администрации, о налоговых сборах на территории Сибири.
В диссертации использовались материалы федеральных и региональных архивов Российской Федерации: Государственного архива Российской Федерации, Российского государственного архива древних актов, Российского государственного военно-исторического архива, Государственного архива Иркутской области, Государственного архива Красноярского края, Государственного архива Томской области, Государственного архива Омской области.
Широко использовались документальные письменные источники, включенные в фонды органов местного управления Сибири за 1700-1800 годы, хранящиеся в РГАДА. К ним относятся текущая делопроизводственная документация: документы правительственных комиссий для решения конкретных вопросов законодательства, администрации и суда и для расследования злоупотреблений должностных лиц; переписка центральных и местных органов власти по вопросам организации, управления и функционирования администраций «губерний и провинций», донесения по делам внутреннего управления. В документах архивов также отражена законодательная деятельность императоров в отношении управления Сибирью, статистические показатели различных видов учета данных о сибирских чиновниках (сведения о штатах, о сословных принадлежностях чиновников, о жалованьях должностным лицам в сибирских губерниях за XVIII – первую треть XIX века).
Использование названных источников вместе со сравнительным изучением научной литературы позволили диссертанту создать комплексное исследование обозначенных в диссертации проблем.
Научная новизна исследования состоит в том что:
1) определена взаимосвязь и взаимообусловленность административных реформ в Сибири 1708 – 1760-х годов;
2) выявлено, что на проведение губернской реформы 1775 года повлиял комплекс причин: а) крестьянская война под предводительством Е. Пугачева, б) обострение ситуации на российско-китайской границе, в) усиление централизации административного управления на местах, требующего законодательного оформления;
3) установлено, что административные преобразования 1797 года по своему характеру были новой губернской реформой, предусматривавшей кардинальные изменения в организации местного управления;.
4) доказано, что реформы М. М. Сперанского не в полной мере решили вопросы административного управления Сибирью.
Практическая значимость диссертации заключается в возможности использования результатов исследования для определения последствий современных административных преобразований в Сибири. Данные диссертации использованы для преподавания исторических дисциплин и спецкурсов по истории Сибири и Отечественной истории.
Система административного управления Сибирью в первой четверти XVIII века
В первой четверти XVIII века в России происходило множество преобразований, затрагивавших все сферы жизни. В том числе менялся административно-территориальный облик России. Сибирь, как важная составляющая этого облика, играла существенную роль в общей системе государственного строительства. Специфическими чертами сибирского региона были: протяженная территория и огромные расстояния от столиц при неразвитой системе коммуникаций, суровый климат, слабая заселенность и полиэтничный состав населения. Особенности процесса освоения этого края влияли на формирование социальной структуры сибирского общества.
Первый этап государственного строительства в Сибири (конец XVI - начало XVIII веков) совпал с периодом существования приказной системы в центральном аппарате и воеводского управления на местах. Характерной чертой того периода стало создание и функционирование Сибирского приказа - одного из нескольких территориальных приказов. Основной административно-территориальной единицей Сибири (как и всей страны) являлся уезд, возглавляемый воеводой. Ко времени Петра Великого все управление было распределено между центральными учреждениями московского государства (приказами) не по отдельным отраслям, а по округам, не систематически, а территориально.47 Прообразом областного деления были разряды.
Новая фаза в укреплении самодержавной власти и организации местного управления в России начинается с XVIII века. Петр I стремился к достижению двух основных целей - созданию самой полной административной централизации при единой верховной власти и укреплению внешнего могущества государства. При Петре I начал создаваться подлинный культ учреждения, административной инстанции. Ни одна общественная структура - от торговли до церкви, от частного двора до солдатской казармы - не могла существовать без управления, контроля, наблюдения со стороны специально созданных органов общего или специального назначения. Образцом для задуманной государственной реформы Петр Великий избрал шведское государственное устройство, в основе которого лежал принцип камерализма: введение в систему управления четкого бюрократического начала, при котором структура аппарата создавалась по функциональному признаку.
В этих условиях в России складывается новая форма правления феодально-крепостнического государства - абсолютная монархия. Утверждение абсолютизма ознаменовалось серьезными изменениями в принципах организации государственной службы, введением бюрократических начал и формализацией и унификацией деятельности учреждений и должностных лиц.
Разрушение воеводско-приказной системы управления Сибири произошло при проведении губернской реформы 1708 года. Реформа была вызвана потребностями государства в увеличении доходов и привлечении больших масс людей для формирования армии и флота в условиях Северной войны. В. О. Ключевский так обозначил ее суть: «Цель реформы была исключительно фискальная. Губернские учреждения получили отталкивающий характер пресса выжимания денег из населения»
Причины проведения губернской реформы 1775 года на территории Сибири
Екатерина II в начале своего царствования задумывалась о системе управления Российской империей. В манифесте 1762 года императрица заявила о необходимости реформы управления Россией, пообещав «узаконить такие государственные установления, по которым бы правительство любезного нашего Отечества в своей силе и принадлежащих границах течение свое имело так, чтобы каждое государственное место имело свои пределы и законы к соблюдению доброго во всем порядка» . Государство Екатерины II должно было основываться не только на законе, но и на просвещенных подданных - «новой породе людей», в том числе и на честном чиновничестве. Как гласил один из сенатских указов этого времени, воеводы назначаются не «для получения от воеводства себе пропитания», но «по способностям к исполнению порученных им дел» .
В связи с отдаленностью региона от центра в Сибири действовали следственные комиссии для расследования дел должностных преступлений. Комиссии создавались для разбора доноса или прожекта. Доносы, касающиеся действий губернаторов, вице-губернаторов, воевод, а также затрагивающие более широкие вопросы по всей Сибири, например о сборе ясака, о контрабандной торговле пушниной, назначались Сенатом. Следователь назначался Сенатом и должен был не только пресекать очередные злоупотребления, но и выступать с предложениями об улучшении края. Мелкие вопросы вело следствие губернской канцелярии. Наиболее крупным для этого времени стало дело о коллежском асессоре П. Н. Крылове, совершавшем под покровительством своего патрона, генерал-прокурора Сената А. И. Глебова, крупные злоупотребления в Сибири.
Выявленные должностные преступления привели к новым преобразованиям в системе административного управления. Разработка реформы местного управления началась через месяц после воцарения Екатерины П. Указами от 23 июля и 9 августа 1762 года она поручила Сенату составить новые военные и гражданские штаты. Составление проекта Сенат доверил князю Я. П. Шаховскому, обратившемуся за помощью к Ф. И. Соймонову, бывшему сибирскому губернатору, являющемуся сенатором и советником «по сибирским делам». Местное управление, по проекту, разрабатываемому Я. П. Шаховским совместно с Сенатом, должно было претерпеть значительные изменения. Предложения по административно-территориальному устройству России были связаны с созданием 7 генерал-губернаторств, 17 губерний, 30 провинций, 116 приписных городов и 13 пригородков, в учреждениях которых должно было соответствовать в общей сложности 16860 человек. Проект Я. П. Шаховского был обсужден в Сенате и рассмотрен императрицей, однако не был одобрен. Но результаты этой работы не прошли даром. На основе предложений Я. П. Шаховского, Н. И. Панина и А. И. Глебова182 появились крупные законодательные акты: «О штатах» от 15 декабря 1763 года, «Наставление губернатору» от 21 апреля 1764 года и указ от 11 октября 1764 года о новом административно-территориальном делении. Важно отметить, что Екатерина II рассматривала эти меры только как начало реформы и обещала подданным «со временем» «потщится» исправить все недочеты управления страной. Однако принятие законодательных актов начала 1760-х годов привело к важным изменениям в административно-территориальном делении и системе управлении России.
Поиск модели регионального управления Сибирью в 1801 - 1821 годах
Со вступлением на престол Александр I продолжает политику, направленную на централизацию власти. Демонстративно подчеркивая свое отрицание характера и методов павловского правления, он воспринял немало черт его царствования, причем в главной его направленности - дальнейшей бюрократизации и централизации управления как меры укрепления самодержавной власти монарха.
Социально-экономические процессы конца XVIII - начала XIX веков в Сибири потребовали пересмотра системы административного управления регионом. Так, сибирское население с 1795 по 1850 годы увеличилось в два раза с 595 тыс. душ до 1 млн. 210 тыс. душ мужского пола257. По темпам прироста населения Сибирь опережала центральные регионы Российской империи. Удельный вес населения Сибири по отношению к России повысился с 3,26% до 4,32%. Рост населения опережал развитие экономики региона.
Административные реформы высшего и центрального звеньев государственной власти были плохо согласованы с местным управлением, принципы которого были заложены Екатериной П. Министерская реформа 1802 года, предполагавшая переход к общей централизации и отраслевому принципу управления, противоречила «Учреждению о губерниях» 1775 года, где был заложен принцип децентрализации власти. Генерал-губернатор и губернатор, находясь вне иерархии высшей власти, олицетворяли связующее звено между центральной и местной администрацией. Генерал-губернатор, включаясь в систему местного управления, должен был одновременно быть и главой местной власти, и осуществлять функцию надзора. Тем не менее, он не имел права издавать обязательные постановления, изменять штатное расписание учреждений, распоряжаться денежными ресурсами, что приводило к противоречиям в системе административного управления территорией.
13 июня 1801 года Непременный совет постановил, что генерал-губернаторы необходимы не только для приграничных территорий, но и повсеместно. В первые годы царствования в поле зрения правительства Александра I попадают нужды сибирского управления. Один из влиятельных сановников граф, А. Р. Воронцов высказал сомнения по поводу применимости «Учреждения для управления губерний...» к Сибири. Непременный совет принял решение о восстановлении генерал-губернаторства в Сибири. И для изучения местных условий предлагал отправить в Сибирь «особенного чиновника», который бы представил проект нового административного устройства.
В Сибирь был направлен ревизором сенатор Иван Осипович Селифонтов, которому поручалось разработать проект административных преобразований вверенных ему территорий 5 . Сенатор имел опыт работы в Сибири, так как в 90-х годах XVIII века занимал должность вице-губернатора в Тобольске, а в 1796 году был назначен генерал-губернатором в Иркутск260. Ему была дана особая инструкция, в которой говорилось, что «сибирский край по пространству своему, по разностям естественного его положения, по состоянию народов, его населяющих, нравам и обычаям» нуждается «в самом образе управления особенного постановления», основанного на достоверном представлении местных обстоятельств, «коих по всем их подробностям сообразить и привести в надлежащее единство на столь великом расстоянии невозможно» .
Государственное управление Сибирью в XVII
После присоединения Сибири к России постепенно сложилась система управления Сибирью.
В XVI в. Сибирь как новый край подчинялась Посольскому приказу. В 1599 г. управление Сибирью передали Приказу Казанского дворца, который управляли Приказу Казанского дворца, который управлял восточной частью России (бывшие Казанское и Астраханское ханство). Вскоре быстрое расширение территории России на восток потребовало создания отдельного органа управления Сибирью.
В феврале 1637 г. по указу царя Михаила Федоровича был образован специальный центральный орган управления – Сибирский приказ, который существовал с 1637 по 1708 и с 1730 по 1763 гг. Во главе его, как правило, стояли представители знатных боярских родов, приближенных к царю. В XVII в. Сибирский приказ последовательно возглавляли: князь Б. М. Лыков (1637-1643), князь Н. И. Одоевский (1643-1646), князь А. Н. Трубецкой (1646-1662), боярин Р. М. Стрешнев (1663-1680), князь И. Б. Репнин (1680 – 1697), думный дьяк А. А. Виниус (1697 – 1703).
Сибирский приказ занимался решением вопросов административного управления Сибирью (назначение и смещение воевод, контроль за ними, судебные функции и т. п.), снабжения Сибири, ее обороны, налогообложения Сибири, ее обороны, налогообложения Сибири, контроля сибирских таможен, приема, хранения и торговли пушниной, дипломатических отношений с Китаем, Джунгарией и казахскими ордами.
Сибирский приказ состоял из территориальных разрядных столов и палат. Через территориальные разрядные столы осуществлялось непосредственное управление сибирскими территориями. В конце XVII в. в Сибирском приказе было четыре территориальных разрядных стола – Тобольский, Томский, Енисейский и Ленский. Палаты занимались финансовыми делами и пушниной. В Сибирском приказе было три палаты – расценная, купецкая и казенная. Первая палата занималась приемом и оценкой пушнины и других видов ясака, поступавших из Сибири, вторая – подбором купцов для торговли казенной пушниной и контролем за ними, а третья – вела все финансовые дела Сибирского приказа. Во главе столов и палат стояли дьяки, которым подчинялись подьячие.
Территория Сибири, как и вся Россия, для удобства управления была поделена на уезды. Вскоре большая территория потребовала ввести в Сибири дополнительную административную структуру над уездами. С этой целью в конце XVI в. был образован Тобольский разряд, объединивший все сибирские уезды. Тобольский воевода стал главным сибирским воеводой, которому подчинялись воеводы других сибирских острогов.
Тобольский воевода осуществлял общее руководство обороной и снабжением Сибири. Ему принадлежало старшинство в решении внешнеполитических и внешнеторговых вопросов. На этот пост, как правило, назначали знатных людей, близких к царю, но попавших в немилость по каким-либо причинам. В XVII в. наиболее заметными Тобольскими воеводами были Ю. Я. Сулешев (1623-1625) и П. И. Годунов (1667-1670).
Ю. Я. Сулешов, выходец из знатной фамилии крымских татарских беев, перешедших на русскую службу, во время пребывания в Сибири провел ряд значительных преобразований по улучшению ее положения. Он организовал первую перепись населения и пахотной земли, установил твердое соотношение размеров крестьянского земельного надела и размеров обрабатываемой им «государевой пашни», унифицировал денежные оклады служилых людей.
П. И. Годунов основное внимание уделял укреплению обороны Сибири от угрозы набегов кочевников с юга. Он начал строительство укреплений на степных границах Западной Сибири и стал организовывать там казачьи поселения – станицы, а также создал полки драгунского строя. Под его руководством был составлен «Чертеж Сибири» - первая из известных карт Сибири, который подвел итог русским географическим сведениям о Сибири того времени и явился значительной вехой в истории русской географической науки.
Постепенно по мере освоения и заселения Сибири были образованны еще три разряда – Томский (1629), Ленский (1639) и Енисейский (1677) и новые уезды.
После образования других разрядов роль Тобольска как главного сибирского центра сохранились. Тобольский воевода явился как бы старшим над другими разрядными воеводами.
Разрядные воеводы назначались Сибирским приказом, как правило, на три года. Они руководили уездными воеводами и решали все вопросы управления разрядом. Разрядный воевода имел исключительное право переписки с Сибирским приказом. Он управлял разрядом через Приказную палату – орган управления разрядом. Структура палаты копировала Сибирский приказ и включала территориальные уездные столы. Во главе палаты стояли два дьяка, назначаемых Сибирским приказом, столы возглавляли подьячие.
Уездами руководили воеводы, которых также назначал Сибирский приказ, и, как правило, на три года. Уездный воевода назначал и увольнял приказчиков, сборщиков ясака, отвечал за состояние уезда, решал все вопросы управления уездом. Он управлял уездом через Съезжую избу – орган управления уездом. Изба состояла из столов, отвечавших за различные сферы жизни уезда – ясачный стол, хлебный стол, денежный стол и т. п. Во главе избы стоял дьяк, столы возглавляли подьячие.
Сибирские уезды делились на русские присудки и ясачные волости. В состав присудка входили острог или слобода с прилегающими деревнями. Управляли присудками приказчики, которых назначали воеводы или выбирало население. Население присудков объединялось в общины и избирало старост. Ясачные волости объединяли местные племена, обязанные платить ясак. Во главе ясачных волостей стояла местная родоплеменная знать, которая управляла по местным обычаям и традициям. Русские в жизнь и быт сибирских народов в XVII в. не вмешивались, за исключением того, что они пытались запретить межплеменные войны.
В Сибири в отличие от России воеводы обладали более широкими полномочиями. Сибирский приказ предписывал им управлять «по своему высмотру, как будет пригож и как бог вразумит».
Широкие полномочия сибирских воевод, удаленность Москвы создавали благоприятные возможности для различных злоупотреблений. Им способствовала и система обеспечения русской администрации. В XVII в. в Сибири применялась система «кормления». Воеводы и приказчики государственного жалования не получали. Им строго запрещалась какая-либо коммерческая деятельность. Жить они должны были за счет подношения. В результате злоупотребления сибирской администрации приняли очень широкие масштабы. Практически все сибирские воеводы и приказчики XVII в. были замешаны в злоупотреблениях, основными из которых являлись всевозможные поборы и взятки.
Русское правительство пыталось хоть как-то ограничить эти злоупотребления сибирской администрации. Его попытки бороться с ними сводились к следующему:
- «сыск» (вызов подозреваемых лиц в Москву, их допрос и разбирательство);
Отрешение от должности злостных нарушителей;
Обыск воевод и приказчиков на Верхотурской таможне при возвращении в Россию и конфискация части их имущества.
Однако сколько-нибудь заметного эффекта эти меры правительства не дали.
Злоупотребления сибирских воевод, приказчиков и других должностных лиц стали причиной частных массовых волнений и восстаний, в которых участвовали как русские, так и местные народы. В течении XVII века их произошло несколько сотен. Они охватили практически всю территорию Сибири от Верхотурья до Якутска и Нерчинска. Наиболее часто волнения и восстания происходили в Томске и Якутске. Самое крупное восстание произошло в Забайкалье в 1696 г., когда восставшие совершили поход к Иркутску и осадили его, возмущенные злоупотреблениями местного воеводы Савелова. Русское правительство, как правило, было вынуждено терпимо относиться к этим выступлениям и стремилось уладить конфликты мирным путем.
Мирское самоуправление в XVII веке
Хозяйственное освоения сибирских просторов, необходимость взаимодействовать с государственной властью и вступать в контакты с аборигенным населением заставляли русских поселенцев организовываться и воспроизводить в Сибири нормы мирского (общинного) самоуправления, восходящего корнями к общерусским традициям.
Появление в Сибири крестьянства повлекло за собой возникновение крестьянской общины – крестьянский «мир» возникал сразу же, как только в одном месте селились несколько дворохозяев-земледельцев. Равным образом при появлении в городах посадских людей возникал и посадский «мир». К этому подталкивал ряд моментов.
Во-первых, необходимость коллективного решения хозяйственных проблем и артельной организации труда.
Во-вторых, необходимость регулирования взаимоотношений между членами одной общины и между общинами. С этой целью посадские и крестьяне выбирали из своей среды должностных лиц – старост, сотских и десятских.
В-третьих, необходимость выполнения государственных повинностей. Эта функция общины была особенно важна. Дело в том, что в то время государство было не в состоянии содержать обширный штат чиновников, которые бы управляли всем и вся. Поэтому многие службы, фактически являвшиеся государственными, власти возлагали на крестьянские или посадские миры. Эти службы именовались «мирскими». С другой стороны, и сами поселенцы –выходцы с вольного Русского Севера – принесли с собой представления о традициях сословной организации и ее месте в системе местного управления. Поэтому не только государство обязывало миры участвовать в управлении, но и сами миры считали такое участие своим правом. Община самостоятельно решала вопросы распределения налогов, повинностей и мирских служб между своими членами.
Люди, выполнявшие мирские службы, именовались целовальниками, поскольку целовали крест, обязуясь честно исполнять свою работу. Они выбирались общиной. У посадских целовальники были таможенные, кабацкие, при пушной казне, при хлебных и соляных амбарах; у крестьян – житничьи, мельничные, полевые. Важно отметить, что при выборе человека к мирской службе действовал принцип круговой поруки, когда в случае «порухи» казенного интереса отвечали не только целовальники, но и их выборщики.
Можно говорить о том, что община – это, с одной стороны, социальная организация, регулировавшая хозяйственную, общественно-бытовую и семейную жизнь посада или деревни на основе традиционного права, а с другой – низшее звено государственного управления и налоговый орган.
Структура управления в первой половине XVIII веке
Начало административных преобразований лишь поверхностно коснулось Сибири. В ходе первой губернской реформы весь край в 1708 г. был объединен в одну Сибирскую губернию с центром в Тобольске. Сибирский приказ в 1710 г. упразднился, его функции переходили к сибирскому губернатору, воеводы сибирских уездов переименовывались в комендантов. Первым сибирским губернатором был назначен князь М. П. Гагарин.
Вторая губернская реформа 1719-1724 гг. внесла в сибирское управление более кардинальные перемены. Вводилось четырехстепенное административно-территориальное деление. Сибирская губерния была разделена на Тобольскую, Енисейскую и Иркутскую провинции во главе с вице-губернаторами. Провинции в свою очередь разделились на дистрикты во главе с земскими комиссарами. Однако уже в конце 1720-х гг. на большей территории Сибири вернулись к старой системе местного управления: уезды во главе с воеводами.
В 1730 г. был восстановлен и Сибирский приказ. Но права но были, однако существенно урезаны по сравнению с XVII в., из его ведения изъяли дипломатические отношения, управление промышленностью, начальство над воинскими командами, ямскую службу.
В отличие от XVII в. вводилась строгая централизации и субординация. Уездные воеводы уже не могли сноситься с центром, минуя вице-губернаторов, а последние – сибирского губернатора. В свою очередь, и все правительственные распоряжения сначала приходили в Тобольск, а уже оттуда рассылались по городам. Правда, для оперативности и удобства управления Иркутская провинция в 1736 г. получила административную самостоятельность: ее вице-губернатор стал подчиняться непосредственно правительству, минуя Тобольск. Таким образом было положено начало административному делению Сибири на Западную и Восточную.
В то же время из прошлого века в век XVIII перекочевали некоторые характерные черты управления:
Во-первых, выборность низших административных служителей: приказчиков, концеляристов, писцов, счетчиков выбирали из своего состава посадские и служилые люди.
Во-вторых, малочисленность сибирской администрации.
Согласно петровской городской реформе в сибирских городах, как и в российских, вводилось ограниченное самоуправление. Горожане получили право создавать в крупных городах выборные магистраты, а в прочих – ратуши. В их состав входили 1 – 3 бургомистра и 2 – 4 ратмана. Магистраты и ратуши ведали сбором налогов с горожан и пошлин с торговцев и промышленников, выполнением рекрутской, дорожной, постойной повинностей, хозяйственными делами и благоустройством города и др.
Кроме магистратов и ратуш, посадские миры ежегодно выбирали земских старост. Земские старосты имели право созывать мирской сход и были ответственными исполнителями его постановлений.
Выборные органы городского самоуправления полностью находились под контролем коронной администрации.
С 1730-х гг. в Сибири «для лучшего порядка» стала учреждаться полиция.
Перестройка управления во второй половине XVIII века
C 1760-х гг. начинается новый виток реформирования управления г Сибири, еще более унифицировавший ее с Россией и коренным образом изменивший всю структуру власти сверху донизу.
В 1763 г. окончательно упраздняется Сибирский приказ, и Сибирская губерния начинает управляться на общих основаниях с прочими российскими губерниями. Сибирские дела распределяются по центральным правительственным учреждениям – коллегиям, а с 1802 г. – министерствам. Однако сибирские губернаторы подчиняются непосредственно Сенату и лично монарху.
В 1763 г. впервые вводятся штаты для сибирского чиновничества всех рангов и должностей. Выборность административных служителей отменяется.
В 1764 г. Иркутская провинция возводится в ранг губернии и включает в свой состав Иркутскую, Удинскую и Якутскую провинции. К Тобольской губернии относятся Тобольская и Енисейская провинции.
1775 год ознаменовался проявлением одного из крупнейших законодательных актов правления Екатерины II – «Учреждение для урпавления губерний Всероссийской империи». На Сибирь «Учреждение» было распространено в 1781-83 гг., когда весь регион был поделен на три наместничества во главе с генерал-губернаторами. В состав Тобольского наместничества вошли Томская и Тобольская губернии, в Колыванском наместничестве была лишь одна Колыванская губерния, а Иркутское наместничество объединяло Иркутскую губернию и Нерчинскую, Яркутскую и Охотскую области.
Согласно «Учреждению» в российскую государственную структуру на уровне местного управления вводился принцип «разделения властей». Теперь общее управление было вверено на уровне губернии Губернскому правлению во главе с губернатором и вице-губернатором, на уровне уезда – Нижнему земскому суду, в городах – городничим или комендантом, магистратам и ратушам.
Составной частью екатерининской реформы управления стали «Устав благочиния» 1782 г. и «Жалованная грамота городам» 1785 г. В соответствии с «Уставом» все города были поделены на части во главе с частными приставами, имевшими в своем распоряжении специальные полицейские команды. Части делились на кварталы с кварталами надзирателями. Результатом нововведений явилось наброшенная на город сеть полицейских участков, охвативших своим наблюдением каждый дом и каждого гражданина. С начала XIX в. появляются в городах полицмейстеры.
«Жалованная грамота» внесла ряд существенных изменений в городское самоуправление. Органами городского самоуправления в Сибири отныне являлось:
1. Собрание городского общества, в которое входили купцы и мещани, достигшие 25 лет.
2. Общая городская дума, которая выбиралась горожанами и проводила выборы в Шестигласную думуи занималась городским хозяйством.
3. Шестигласная городская дума – самый важный орган городского самоуправления.
4. Городовой магистрат. Кроме судебных функций по делам горожан, магистрат занимался и общим управлением города.
5. Свой отдельный орган получили городские ремесленники – ремесленную управу.
Крестьянский мир
Внутренняя жизнь крестьянской общины определялась решениями сельских и волостных сходов. Участниками схода могли быть все крестьяне мужского пола «совершенного возраста». Каждый участник мирского совета имел право высказать свое мнение; решение принималось большинством голосов. Особым авторитетом пользовались «старики» - люди, старшие по возрасту, а также служившие ранее на выборных должностях. Хотя в отдельных общинах большое влияние на сходе имели сельские богачи. Решение схода фиксировалось в письменном виде – мирским приговором, который подписывали все участники схода.
Сходы выбирали сельские и волостные правления – мирские избы, во главе которых ставили сельские старшин и волостных старост. Для решения важнейших дет сходы выбирали мирских поверенных, которым вручали свои наказы. Поверенный получал от схода широкие полномочия, в нужных случаях ему подчинялись старшины и старосты. Данная структура крестьянского самоуправления сохранилась без особых изменений до середины XIX в.
"Ошеломляюще быстрое присоединение Сибири к России стало бесповоротным и прочным лишь в результате того, что за Урал с Руси хлынула волна русских переселенцев, а в самой Сибири была налажена система государственного управления". В освоении Сибири историки выделяют два процесса: правительственную колонизацию, которая включала в себя различные мероприятия по освоению земель, проводимые по инициативе и под руководством государственной администрации; и вольнонародную колонизацию, выразившуюся в добровольном и стихийном заселении региона русскими людьми. Оба начала - государственное и вольнонародное - тесно переплетались в ходе освоения Сибири.
По мере присоединения сибирские территории включались в систему управления Московского государства. На первых порах новоприобретёнными землями занимался Посольский приказ, ведавший внешней политикой Московского государства. В 1599 г. управление присоединёнными районами Сибири было сосредоточено в Казанском дворце. Это правительственный орган занимался "восточными территориями" - Поволжьем и Уралом. По мере того как русские всё дальше продвигались на восток, задача управления огромным сибирским краем усложнялась, и в 1637 г. из Казанского дворца выделилось специальное центральное учреждение для управления Сибирью - Сибирский приказ.
В административном отношении территория Сибири делилась на уезды, центрами которых были русские города. В конце XVI в. насчитывалось 8 уездов, к началу XVIII в. их было уже 19. Уезды делились на русские и ясачные волости.
По мере расширения территории для оперативности управления уезды стали группироваться в более крупные административно-территориальные единицы - разряды. "В 1629 г. освоенная к тому времени Сибирь была разделена на Тобольский и Томский разряды. Из Томского в 1639 г. был выделен Ленский (Якутский) разряд, а в 1677 г. - Енисейский".
"Во главе разрядов и уездов стояли воеводы, присылаемые из Москвы. Остроги и слободы управлялись приказчиками, назначаемыми воеводами из числа сибирских служилых людей, а ясачные волости - родовыми и племенными старейшинами (князцами, тойонами, шуленгами, зайсанами и т. п.)". Как правило на воеводство в уездный и разрядный город посылали по два человека: одного "старшим", "первым" воеводой, другого "вторым" воеводой, "воеводским товарищем". Воеводскую администрацию представляла приказная изба, штат, который состоял из дьяка, двух-трёх подьячих, переводчика-толмача, сторожа и палача - "заплечных дел мастера". Помощниками воевод в военных и административных делах были представители командного состава городовых гарнизонов - казачьи и стрелецкие головы, атаманы и сотники (Таблица 1). Кроме того, в управлении русским населением воеводская администрация опиралась на выборные крестьянские и посадские власти - целовальников, старост, сотских, десятских.
Должности разрядных и первых уездных воевод, как правило, замещали представители титулованной знати и обладатели высших придворных чинов - князья, бояре, окольничие, стольники. Вторыми воеводами назначали обычно лиц из числа служилого московского дворянства. "Административным центром всей Сибири с 1587 г. стал Тобольск. Сидевший в нём воевода считался старшим среди прочих сибирских воевод. Первенствующее значение Тобольска было подкреплено тем, что с 1621 г. он стал церковным центром Сибири - в нём разместилась резиденция сибирского архиепископа".
Компетенция тобольского воеводы включала в себя общее управление Сибирью: освоение новых земель, командование вооружёнными силами и снабжение их всем необходимым, развитие земледелия, сбор налогов и ясака, регулирование торговли, дипломатические и торговые связи с соседними государствами, контроль над деятельностью прочих сибирских воевод, суд и поддержание правопорядка. Его власть распространялась на всю Сибирь, кроме того он ведал управлением собственно Тобольского разряда и Тобольского уезда. "Функции прочих разрядных и уездных воевод, а также приказчиков были аналогичны функциям тобольского воеводы, но в пределах подведомственной им территории".
Региональное управление выполняло ряд функций, существенно важных для Сибири и в целом для государства Российского. В их числе интеграционная функция, смысл которой сводился к нахождению для новых территорий оптимальной позиции в общегосударственном пространстве. Благодаря этому все жители европейской и азиатской частей страны обретали статус подданных Российского государства. Правда, это был статус неравенства, так как имелись сословные, этнические, конфессиональные различия. Но эти различия на сибирской территории были выражены менее резко, чем в западной части России.
Таблица 1. Организация управления Сибирью.
Правительство, понимая значение Сибири, посылало сюда, как правило, опытных и способных воевод, среди них встречались деятельные и талантливые администраторы. "К ним можно отнести князя Юрия Яншеевича Сулешева, который, будучи в 1623 - 1625 гг. тобольским воеводой, организовал первую перепись населения и пахотных земель Западной Сибири, а также провёл земельную реформу и ряд финансовых мероприятий, существенно повысивших доходы казны. Два других тобольских воеводы, князь Иван Андреевич Хилков (1659 - 1664) и стольник Петр Иванович Годунов (1667 - 1670), известны тем, что пытались провести военную реформу - преобразовать сибирское войско по иноземному образцу, превратив служилых людей в рейтаров, солдат и драгун". По указанию Годунова была составлена первая Генеральная карта Сибири. Енисейский воевода князь Константин Осипович Щербатов (1683 - 1685) прославился тем, что энергично руководил организацией обороны забайкальских рубежей от монголов и маньчжуров.
Юрий Яншеевич Сулешев - боярин, выходец из знатной фамилии крымских татарских беев. Его отец "крымец сын Сулешь-бика Джиган-шах мурза (в русском произношении Яньша)" перешёл на русскую службу при царе Фёдоре Ивановиче. Юрий Яншеевич благодаря браку с Марией Михайловной Салтыковой состоял в родстве с Романовыми и быстро продвинулся по службе. Участвовал в войне с Польшей в 1617 г. Занимал ряд отечественных административных постов: в 1623-1639 гг. - в Новгороде, 1628 - 1630, 1633 - 1634 гг. - глава Разбойного приказа.
Петр Иванович Годунов - до назначения в Тобольск воеводой большой карьеры не сделал, в 1654 - 1656 гг. участвовал в войне с Польшей в звании есаула "государева полка", в 1659 г. был воеводой в Брянске, дослужился до чина стольника. На посту воеводы стремился максимально увеличить "государеву прибыль" за счет введения новых налогов и сокращения жалования служилым людям, чем вызвал резкое недовольство тобольского гарнизона, татар и пашенных крестьян, которые послали в Москву несколько челобитных с жалобами на воеводские притеснения. Сибирский приказ, опасаясь открытого возмущения тоболян, сместил Годунова с поста воеводы.
Но в то же время, отдалённость от столицы, отсутствие реального контроля "сверху", сосредоточение у воевод всей полноты власти, родственные связи среди сибирских администраторов привели в Сибири к массовым злоупотреблениям - "лихоимства" - представителей местной администрации. Несмотря на все запреты и угрозы жестоких наказаний, воеводы наживались самыми разными способами. Они обязывали местное население приносить им дары в "почесть", вымогали взятки, занимались откровенным грабежом; используя своё должностное положение, клали в свой карман жалованье, положенное служилым людям; занимались предпринимательской деятельностью - винокурением и торговлей; не гнушались и прямым казнокрадством. Особенно воеводы любили практиковать подмену ясачной пушнины: вместо "добрых" и дорогих соболей, собранных в государеву казну, клали своих "худых" и малоценных. Наиболее крупным удавалось сколотить в Сибири состояния: якутский воевода М. С. Ладыженский вывез "на Русь" 21480 соболей.
"Лихоимство "разъедало" систему государственного управления Сибирью, снижало его эффективность, вызывало возмущение и русского и аборигенного населения, доводя его нередко до вооружённых восстаний". Но сибирские воеводы, дьяки, подьячие и служилые люди никогда не забывали о своих главных задачах - управлять и "искать великому государю прибыли". Поэтому в целом они успешно справлялись со своей ролью.
Показателем этого является то, что к концу XVII в. покорена была почти вся Сибирь; удалось организовать собственное производство хлеба и обеспечить им местные потребности. Налаживались мирные отношения с аборигенами; быстро шло хозяйственное освоение региона русскими крестьянами, промышленниками, ремесленниками и торговцами; удалось не только закрепить Сибирь за Россией, но и организовать оборону её южных рубежей от набегов степных кочевников.
Печатный аналог: Шишкин В.И. Государственное управление Сибирью в конце XIX - первой трети XX в. // Власть и общество в Сибири в XX веке. Сб. науч. статей / Науч. ред. В.И. Шишкин. Новосибирск, 2010. С. 3–36. , 407 Кб
Введение
Государство всегда играло в истории России решающую роль. В течение многих веков оно являлось главным собирателем земель, составляющих территорию современной Российской Федерации, создателем основных отраслей отечественной промышленности и транспорта. Государство задавало ориентиры и нормы поведения в политической, идеологической и культурной сферах, было верховным судьей и арбитром во всех социально-политических конфликтах, которые возникали в истории страны, и одновременно основным инструментом их разрешения.
Сказанное в отношении всей России столь же верно по отношению к ее отдельным территориям. Направления, темпы и результаты их развития определялись и зачастую сегодня продолжают определяться не только и не столько совокупностью объективных факторов, характеризующих собственный потенциал того или иного региона и даже макрорегиона, сколько политикой, которую государство - прежде всего его высшие и центральные органы власти и управления - проводило и продолжает проводить по отношению к данным территориям.
Как правило, политика государственной власти в России по отношению к составлявшим ее территориям, как бы они официально в разное время не назывались (генерал-губернаторства, губернии, края, области, республики) всегда имела сложную и динамичную внутреннюю структуру. Субординация составлявших ее структурных элементов менялась в зависимости от роли и места, которые отводились той или иной территории (макрорегиону / региону) в решении текущих и перспективных задач общегосударственного масштаба на разных этапах развития страны. Неизменным почти всегда оставалось только одно: первоочередное внимание, которое высшие и центральные органы государственной власти уделяли вопросам административного управления макрорегионами / регионами, а не каким-нибудь другим.
Исключительное внимание к данной проблеме со стороны руководства страны всегда обусловливалось тем, что именно состояние органов администрации в Центре и на местах служило организационной предпосылкой, условием и гарантом реализации правительственной политики в жизнь. Как следствие, характер, компетенция, структура и кадровое наполнение органов государственного управления территориями каждый раз претерпевали изменения в связи с корректировкой или отменой старого правительственного курса, разработкой или принятием решения о проведении новой политики в данном макрорегионе или регионе.
Cказанным выше прежде всего продиктован большой интерес историков к проблеме государственного управления Сибирью. Но не только этим. Анализ административной политики и практики органов государственной власти в Сибири позволяет исследователям приблизиться к правильному пониманию ряда других важных проблем, не имеющих «прямых» источников информации. В их числе можно назвать вопросы о реальном содержании и сущности правительственной политики в Сибири, о ее адекватности обстоятельствам времени и места, о соотношении государственного и общественного компонентов в освоении и развитии макрорегиона, о методах достижения поставленных целей и «цене прогресса», о месте Сибири в составе Российского государства на разных этапах его развития.
Настоящая статья написана в нетрадиционных для российских историков хронологических рамках конца XIX - первой трети XX в. Они включают в себя разные исторические эпохи: последний период правления династии Романовых, две революции и гражданскую войну, становление и начальную стадию советского строя. Однако выбор таких хронологических границ не случаен. Он объясняется рядом объективных обстоятельств. С одной стороны, в течение этого времени во всех основных сферах жизни сибирского макрорегиона - в демографической, политической, социальной, экономической - произошли радикальные изменения; с другой - резко выросли удельный вес и значение Сибири в решении многих задач общегосударственного масштаба. Поэтому в статье с помощью своеобразного методологического «шурфа», проложенного через непродолжительные по времени, но столь своеобразные этапы российской истории, предпринимается попытка выяснить, каким образом и с помощью каких органов центральная власть управляла сибирским макрорегионом, что позволяло ей добиваться искомых результатов, какой ценой и, самое главное, за чей счет.
Государственное управление Сибирью на рубеже XIX-XX в.
К концу XIX в. Сибирь находилась в составе России более трех столетий. За это время государственное управление сибирской окраиной трансформировалось неоднократно и чаще, чем территорий центральной части страны. Соответственно чаще менялась и карта административно-территориального устройства сибирского края. Складывается даже впечатление, что отсутствие макрорегиональной идеологии и концепции развития Сибири царское правительство как бы пыталось компенсировать активным реформаторством в сфере государственного управления.
Впрочем, Сибирь в этом отношении не являлась исключением. XVII-XIX вв. прошли под знаком реформ и контрреформ системы государственного управления всей России. Модели же государственного управления такими национальными окраинами, как Кавказ, Польша и Финляндия, неоднократно менялись на протяжении только одного XIX века . Но, скорее всего, такая активность в отношении Сибири обусловливалась объективными факторами: теми изменениями, которые произошли в ней за эти три века, и той ролью, какую играл макрорегион в составе России на разных этапах ее развития.
В различных вариантах были апробированы три принципиально разных подхода к организации управления Сибирью, на каждый из которых пришлось примерно по столетию. В XVII в. была использована предельно простая и жестко централизованная система с ее территориальными приказами, находившимися в Москве, и назначаемой из Центра местной администрацией. В XVIII в. была предпринята первая попытка унифицировать управление Сибирью с управлением европейской частью страны, и на азиатскую часть России были распространены нормы, применявшиеся по отношению к внутренним губерниям Российской империи. XIX в., напротив, прошел под знаком поиска, внедрения и применения особой модели управления, как считали ее разработчики, максимально учитывавшей специфику Сибири .
Реализация этой довольно сложной модели вылилась в разделение Сибири в административно-территориальном отношении на западную и восточную части. Необходимость такого рассечения ранее единого историко-географического и административно-политического пространства обосновывалась колоссальными размерами края и невозможностью эффективно управлять им из единого центра. Были учреждены два генерал-губернаторства - Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское, - тогда как на большей части европейской части России высшим управленческим звеном в то время являлись губернаторства. Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское генерал-губернаторства, в свою очередь, подразделялись на губернии (в том числе области, приморские и пограничные управления), округа и волости (инородческие управы), которые были образованы с учетом экономико-географических и военно-политических условий, численности и национального состава населения.
Будучи на один, генерал-губернаторский, уровень тяжеловеснее по сравнению с общероссийской административно-территориальной управленческой системой, сибирская ее ветвь, благодаря большему набору структурных элементов, была явно эластичнее. Генерал-губернаторы и особенно губернаторы Сибири, хотя их компетенция не была определена законодательно, располагали огромными полномочиями по координации деятельности и по надзору за работой местной администрации. В свою очередь созданные при них Советы Главных управлений и коллегиальные советы являлись своеобразными противовесами и органами местного контроля за деятельностью генерал-губернаторов в первом случае и губернаторов - во втором .
Отсутствие должного единства, последовательности и преемственности в правительственной политике по отношению к Сибири отрицательно сказалось на ее эффективности и мало благоприятствовало развитию края. Тем не менее, хорошо прослеживаются наиболее существенные особенности государственного управления Сибирью, сохранившиеся на протяжении первых трех столетий. Главными из них являлись большая централизация и бюрократизация административного аппарата, высокая степень его милитаризации, а также бюрократический произвол при полном игнорировании сибирской общественности, элементов выборности и самоуправления как на институциональном, так и на функциональном уровнях.
Результаты такой политики были довольно противоречивыми. Необходимо признать, что Сибирь была достаточно быстро и, главное, надежно инкорпорирована в состав Российского государства, стала органической частью ее территориальной (макрорегиональной) структуры, сыграв решающую роль в превращении России в евразийскую державу. Она постоянно вносила большой вклад в формирование государственной казны. Благодаря реформам, осуществленным здесь в XVIII-XIX вв., произошла частичная деконцентрация государственной власти в масштабах всей России и ее централизация сначала на макрорегиональном, общесибирском, а затем и на региональном, губернском, уровнях. Это минимизировало усилия, которые Центр затрачивал на сибирские дела, и приблизило органы государственного управления к местному населению, являвшемуся объектом этого управления. В 1822 г. по инициативе М. М. Сперанского был принят корпус законодательных актов, известный под названием «Учреждение для управления сибирских губерний» (или «Сибирского учреждения»). Реформы М. М. Сперанского позволили осуществить кодификацию сибирских законов на десятилетие раньше, чем общероссийских. В результате для многих отраслей управления была создана серьезная правовая база. Кроме того, Сибирь впервые получила рациональное территориальное деление.
В то же время по темпам и уровню экономического и культурного развития, по объему прав местного населения в области гражданских свобод, по состоянию институтов гражданского общества Сибирь к концу XIX в. продолжала значительно отличаться (главным образом - отставать) от центральных районов России. Последнее обстоятельство дало основание сибирской общественности и особенно идеологам сибирского областничества подвергнуть базировавшуюся на реформах М. М. Сперанского систему управления макрорегионом жесткой критике. В наличии особой системы управления, зафиксированной в «Сибирском учреждении», последние видели главную причину того, что реформы, проводившиеся в европейской части страны в 1860–1870-е годы, не были распространены на Сибирь. Отсюда областники делали далеко идущие выводы о неравноправии местного населения в области гражданских свобод, о неудовлетворительных темпах и результатах развития экономики и культуры макрорегиона и, в конечном счете, о колониальном положении Сибири в составе Российской империи .
Действительно, если рассуждать чисто формально, то «Сибирское учреждение» сохраняло свой особый юридический статус в «Своде законов Российской империи» до Февральской революции 1917 г. Однако многие его положения перестали действовать на практике или были отменены еще в XIX в. Значительные изменения претерпела административно-территориальная карта Азиатской России. В 1882 г. было упразднено Западно-Сибирское, а затем и Восточно-Сибирское генерал-губернаторство. Вместо них были созданы Иркутское, Приамурское, Степное и Туркестанское генерал-губернаторства. Тобольская и Томская губернии, которые находились ближе других сибирских территорий к европейской части России, превосходили их по численности населения и опережали по развитию экономики, были изъяты из генерал-губернаторского управления и переданы в непосредственное подчинение центральных учреждений - министерств. Остальные губернии и области Сибири остались в подчинении Иркутского и Степного генерал-губернаторов.
Такая поливариантная система управления по отношению к разным губерниям и областям была применена в Сибири впервые. В принципе она свидетельствовала о положительных подвижках в среде столичной бюрократии, которая стала сознавать, что составляющие Сибирь территории отличаются друг от друга не только местом своего расположения на географической карте, но и численностью и составом населения, уровнем социально-экономического развития, несовпадением стоявших перед ними проблем. Однако среди высших сибирских администраторов эта система не встретила единодушной оценки. Если одни из них в разнообразии управления разными губерниями и областями видели учет местной специфики и считали такую практику оптимальной, то другие акцентировали внимание на утрате Сибирью территориальной целостности, настаивали на централизации управления макрорегионом и на возврате к единому Сибирскому генерал-губернаторству. Нужно признать, что аргументы обеих сторон были весомыми и заслуживавшими внимания .
Что же касается стремления областников квалифицировать положение Сибири как колониальное, то оно не имело под собой никакого серьезного основания: ни фактического, ни теоретического. Если говорить о социально-политической сфере Сибири, то в ней к концу XIX в. сохранились лишь отдельные элементы дискриминации небольшой части населения (например, особый порядок управления аборигенами, использование макрорегиона в качестве места уголовной и политической ссылки), носившие в основном рудиментарный характер и имевшие тенденцию к отмиранию.
Если же рассматривать экономическую сферу, анализируя которую областники акцентировали внимание на неэквивалентном обмене между Центром и Сибирью, то к концу XIX в. пик таких отношений, ранее базировавшихся на вассальной зависимости коренного населения от русского государства и на уплате ясака, был уже давно пройден. Другое дело, что, как правильно писали областники, царское правительство мало содействовало развитию в Сибири промышленности, строительству здесь заводов и фабрик, способных удовлетворять потребности местного населения в товарах промышленного производства.
Но на то были свои причины. В их ряду нельзя не учитывать лежавшие на поверхности, однако от того не переставшие оставаться решающими для объяснения ситуации геополитические факторы. Сибирь не являлась ближайшей к имперскому ядру - и не только географически - и жизненно необходимой для формирования имперского пространства провинцией. Напротив, она была самым отдаленным (за исключением Дальнего Востока) макрорегионом, на право обладать которым, в отличие от Кавказа, Польши или Финляндии, к тому же никто, кроме России, не претендовал. Поэтому положение Сибири в составе России было отнюдь не высоким. Наиболее точно ее статус того времени можно определить термином «колонизируемая окраина». Заметим, что несколькими веками раньше через такую же ступень в своем развитии, но в разное время и за разные сроки, прошли почти все территории, вошедшие позднее в состав Московского государства.
Историческая «очередь» для обустройства Сибири с использованием всей мощи государственных ресурсов Росси наступила только в конце XIX в. Два десятилетия на рубеже XIX-XX вв. прошли под знаком нового реформирования государственного управления Сибирью. На этот раз реформы вызывались не какой-то одной причиной (например, потребностями улучшения самого административного аппарата, фискальными, военными или геополитическими интересами), а диктовались совокупностью объективных обстоятельств общероссийского и сибирского характера. В их ряду большое значение имели соображения относительно новой роли Сибири в составе модернизируемой России и, что особенно важно, перспектив развития самой Сибири.
Важнейшими мероприятиями, с помощью которых правительство намеревалось кардинально изменить положение в самой Сибири и ее место в составе России, стало строительство Транссибирской железнодорожной магистрали и тесно связанная с ним сельскохозяйственная колонизация края, проводимая благодаря государственной организации переселенческого дела. Более того, строительство Транссибирской магистрали лежало в русле мэйнстрима глобального развития второй половины XIX века. Как утверждает американский историк С. Г. Маркс, специально изучавший названную проблематику, в то время строительство железных дорог было «символом престижа, прогресса и силы» . Поэтому для координации правительственной деятельности по строительству Транссибирской магистрали и освоения всего макрорегиона в конце 1892 г. в столице был создан специальный орган управления - Комитет Сибирской железной дороги.
Председателем Комитета Сибирской железной дороги стал наследник престола, будущий император Николай II, а его членами - председатель Комитета министров, министры финансов, внутренних дел, путей сообщения, военный, государственный контролер, управляющий морским министерством. Для участия в заседаниях Комитета Сибирской железной дороги часто приглашались министры юстиции, иностранных дел, Иркутский, Приамурский и Степной генерал-губернаторы.
Более десяти лет в Комитете Сибирской железной дороги, имевшем благодаря личному руководству им сначала со стороны наследника престола, а затем - самого императора исключительные полномочия, была реально сосредоточена высшая государственная власть по управлению макрорегионом. Комитет стал без всякого преувеличения «государством в государстве». Он оперативно решал стратегические вопросы развития Сибири, быстро находил необходимые финансы, мобилизовывал материальные и людские ресурсы. Впервые за все время существования Сибири в составе России макрорегион получил крупные государственные инвестиции. Создание чрезвычайного административного органа позволило в кратчайшие сроки осуществить постройку Транссибирской железнодорожной магистрали и переселить миллионы крестьян из европейской России, что привело ко «второму открытию» Сибири .
Другим важным модернизационным проектом стала губернская реформа, осуществленная в Сибири в 1895 г., то есть на восемь лет раньше, чем в европейской части страны. В каждом регионе под председательством губернатора было создано губернское управление, общее присутствие которого составляли вице-губернатор, а также первые руководители главных губернских учреждений: управляющий казенной палатой, управляющий государственными имуществами, председатель губернского суда, губернский прокурор и др. Благодаря созданию губернских управлений губернаторы Сибири получили возможность увеличить свое влияние на основные сферы управления и добиваться большей согласованности действий местных административных органов.
С 1909 г. членами общих присутствий губернских управлений являлись также заведующие переселенческим делом в губернии. Кроме того, на губернские управления были возложены права и обязанности, которые в европейской России несли органы дворянского самоуправления и земские учреждения, отсутствовавшие в Сибири. В результате структура и функции губернских учреждений в европейской России и в Сибири весьма значительно различались. Некоторых специальных губернских учреждений в Сибири не существовало, но при этом их обязанности выполняло общее губернское управление. В то же время здесь имелись такие важные органы, отсутствовавшие в европейской части страны, как переселенческие управления, занимавшиеся, помимо своих прямых обязанностей, также дорожным строительством, больничным и школьным делами. В результате объем властных полномочий и обязанностей у сибирских губернаторов был больше, чем у их коллег в центральной части России .
Следовательно, одни мероприятия царизма конца XIX - начала XX в. по совершенствованию государственного управления Сибирью лежали в русле общеимперских новаций, хотя осуществлялись с отставанием или с опережением, другие - стояли как бы особняком и являлись отражением местной специфики. Созданием комитета Сибирской железной дороги и органов переселенческого управления царское правительство показало, что оно было способно на решительные нестандартные шаги, быстро дававшие положительный эффект для развития как сибирского края, так и России в целом.
В советской исторической литературе система регионального управления Сибирью, существовавшая до Февральской революции 1917 г., как правило, характеризовалась резко критически. Эта оценка, однако, не являлась следствием глубокого специального изучения данного предмета, если не считать ссылок на чрезмерную централизацию и бюрократизм, которые были присущи не только Сибири. Скорее наоборот, она вытекала из политико-идеологических соображений общего характера и негативного отношения ко всему, что так или иначе было связано с самодержавием и его политикой, и мало отвечала требованиям объективности.
Не частый случай, но выводы советской историографии были полностью поддержаны в постсоветское время А. В. Ремневым в специальной монографии, опубликованной в 1997 г. А. В. Ремнев утверждал, что дореволюционная система управления Сибирью «безнадежно устарела» и требовала «коренного пересмотра». Причем непосредственным основанием для таких суждений послужили взаимоисключающие суждения автора относительно правительственной политики в Сибири. В одном случае А. В. Ремнев приписывал самодержавию проведение дискриминационной политики с элементами колониализма, стремление решать российские проблемы за счет Сибири, в другом - упрекал царизм в намерении воспроизвести в Сибири социально-экономические отношения, господствовавшие в европейской России .
Едва ли проведение такой разнонаправленной политики по отношению к одной и той же территории было возможно в принципе. К тому же приведенный А. В. Ремневым фактический материал не давал оснований для столь категорических суждений. Но самое главное в другом: оценку правительственной политики в Сибири неправомерно распространять на систему управления Сибирью. Государственная политика и система управления - это две разные сферы деятельности. Каждая из них нуждается в специальном анализе и соответствующей оценке.
О том, что губернская система управления Российской империи нуждалась в серьезной корректировке, свидетельствует появление в конце XIX - начале XX в. нескольких проектов ее реформирования. В основном они предусматривали дальнейшее усиление губернаторской власти. Но ни один из этих проектов не был воплощен в жизнь, поскольку не учитывал того, что проблемы губернского устройства являлись отражением системного кризиса всей российской государственности, и не был направлен на его снятие. Важнейшее направление реформирования губернского звена государственного управления общественность видела в учреждении на губернском уровне какого-либо представительного органа для решения двух главных задач: во-первых, для трансляции верховной власти местных нужд и, во-вторых, для контроля за деятельностью администрации со стороны общественности .
В Сибири эта ситуация усугублялась рядом других проблем. Важнейшая из них заключалась в гипертрофированном удельном весе государственного сектора в экономике и социальной инфраструктуре Сибири в ущерб частному предпринимательству. В начале XX века в Сибири если не все, то почти все принадлежало казне и Кабинету Его Императорского Величества. Государственными были не только суд, полиция и тюрьмы, но и земли, недра, леса, рудники, железные дороги, больницы и т. д. Следствием, можно сказать, тотального огосударствления экономики макрорегиона стала неразвитость его социальной структуры, «зачаточный» удельный вес в ее составе класса предпринимателей и лиц свободных профессий.
Второй по значимости проблемой являлось состояние институтов гражданского общества, которые могли бы заниматься политической социализацией и адаптацией граждан, политической коммуникацией, агрегацией и артикуляцией интересов различных групп населения перед государственной властью. Как свидетельствует имеющийся в специальных исследованиях фактический материал, в Сибири институты гражданского общества были малочисленными и неразвитыми . Здесь продолжительное время существовали и относительно устойчиво функционировали только органы городского самоуправления . Кроме того, с начала Мировой войны стали бурно развиваться различного рода кооперативные организации .
Однако царская администрация не захотела переложить хотя бы часть своих функций (а, в конечном счете, и ответственности) на плечи сибирской общественности, жаждавшей включиться в обустройство своего края. В результате органы государственного управления в Сибири, располагая достаточно разветвленной структурой, необходимой компетенцией и квалифицированными кадрами, не имели ни широкой социальной опоры, ни дополнительных подпорок в лице институтов гражданского общества, которые в кризисных условиях могли бы сыграть амортизирующую роль между населением и государственной властью. Напротив, в начале марта 1917 г., когда из Центра пришли известия о революции в Петрограде, именно руководители местных общественных организаций, наряду с бывшими политическими ссыльными, выступили в Сибири в роли главных ниспровергателей старой власти. Что же касается местных органов царской администрации, то в новых условиях, возникших после ликвидации вершины прежней властной пирамиды, перед напором революционных сил они оказались настолько несостоятельными, что нигде не оказали даже робких попыток сопротивления.
Государственное управление Сибирью в годы революций и гражданской войны
С точки зрения проблем государственного управления Сибирью в период революции и гражданской войны прослеживаются четыре основных этапа со «скользящими» внутренними границами между ними .
Первый этап пришелся на весну - осень 1917 г. Возглавлявшее тогда Россию Временное правительство свою главную задачу в сфере управления видело в децентрализации и демократизации государственной власти. Однако на деле такая политика обернулась потерей управления страной и угрозой ее распада. В конце октября 1917 г. Временное правительство было насильственно свергнуто. Это была суровая, но справедливая расплата за то, что Временное правительство изначально допустило непростительную ошибку. Оно разрешило существование различных общественно-политических структур, созданных по почину снизу, одни из которых (комитеты общественной безопасности, комитеты общественного порядка и безопасности, комитеты общественных организаций, различного рода советы и т. п.) претендовали на роль параллельных государственных структур, а другие (большевистские советы) - даже на всю полноту государственной власти.
Необходимо отметить, что свою лепту в подрыв авторитета и реального влияния Временного правительства внесла либерально-демократическая и особенно социалистическая интеллигенция Сибири. Напомним, что по ее вине оказались не у дел профессора Е. Л. Зубашев и П. И. Преображенский, направленные Временным правительством в качестве комиссаров Центра соответственно в Томск и Иркутск. Более того, 21 марта 1917 г. исполнительный комитет общественных организаций Иркутска принял резолюцию, в которой заявил, что в основе взаимоотношений центральных и местных органов власти должна лежать «ничем не ограничиваемая революционная самодеятельность организованных на местах народа и армии» .
С апреля 1917 г. в Томской губернии началось формирование особой системы органов государственного управления, не предусмотренной центральным законодательством и не имевшей аналогов в других губерниях России, - народных собраний и их исполнительных комитетов . Народным собраниям и исполнительным комитетам предполагалось вручить всю полноту государственной власти в пределах Томской губернии впредь до введения в ней земских учреждений по закону Временного правительства.
Затем 23 мая первая сессия Томского губернского собрания, признав институт губернских и уездных комиссаров Временного правительства для Томской губернии полезным, их назначение сверху, однако, объявила недопустимым. Она постановила присвоить права губернского и уездного комиссаров председателям губернского и уездных исполнительных комитетов . Проявленная томской революционной общественностью инициатива отнюдь не способствовала стабилизации политического положения, а, напротив, усиливала неразбериху в вопросе о государственном устройстве России.
Другой инициативой томичей, имевшей для Сибири и для России в целом еще более серьезные последствия, стало постановление губернского народного собрания от 23 мая 1917 г. о необходимости введения областного самоуправления и об избрании Сибирской областной думы в качестве местного законодательного органа . Это постановление породило череду мероприятий, в конечном счете приведших к превращению сибирского областничества из совокупности идейно-политических взглядов небольшой группы интеллигентов в общественно-политическое движение, опиравшееся на часть существовавших в то время революционно-демократических органов и организаций. В итоге мероприятия, предпринятые областниками летом-осенью 1917 г. по формированию сибирского самоуправления, объективно вызвали ослабление позиций Временного правительства и были на руку революционным радикалам.
Правда, после Октябрьского переворота в Петрограде областники внесли коррективы в свою политику. Они осудили захват власти большевиками и их сторонниками и зимой 1917–1918 гг. в противовес им предприняли попытку сформировать областные органы власти и управления: созвали Сибирскую областную думу и создали Временное Сибирское правительство.
За недолгое время своего руководства Россией Временное правительство, занятое решением более важных внутренних и внешних проблем, практически не уделяло внимания Сибири. Вся его деятельность ограничилась назначением главных начальников краев, губерний и областей (сначала - исполняющих обязанности генерал-губернаторов, губернаторов и вице-губернаторов, затем - комиссаров) и изданием нескольких нормативных актов. Главными из них были постановление от 27 марта о передаче кабинетских земель, лесов и водных пространств в заведование и управление министерства земледелия от 17 июня - об образовании в Томской губернии четырех новых уездов и о разделении ее на две губернии - Томскую и Алтайскую и от 17 июня - о введении земских учреждений в губерниях и областях Сибири . В остальных отношениях макрорегион был как бы предоставлен самому себе. Происходившие здесь события в основном являлись запоздалым эхом того, что делалось в центральной части России.
В институциональном и в содержательном отношениях местные процессы также мало чем отличались от общероссийских. В Сибири доминировали две главные тенденции, которые определяли сущность политической жизни всей страны: ослабление позиций органов Временного правительства и усиление влияния численно увеличивавшихся и большевизировавшихся советов. Причем последние интенсивно вели работу по консолидации своих сил в масштабах всего макрорегиона. В третьей декаде октября 1917 г. эта деятельность увенчалась успехом: в Иркутске был созван первый Всесибирский съезд советов. На этом съезде 23 октября, то есть за два дня до вооруженного восстания в Петрограде, был сделан исключительно важный организационный шаг. Съезд сформировал руководящий советский орган макрорегионального масштаба - так называемый Центральный исполнительный комитет советов Сибири (Центросибирь). С его деятельностью был связан второй этап решения проблемы управления Сибирью в годы революции и гражданской войны.
Центросибирь, избравшая местом своего пребывания Иркутск, оперативно и решительно приступила к действиям по советизации Сибири. Во многом благодаря проявленным ею настойчивости и усилиям в конце ноября 1917 - первой половине февраля 1918 г. советская власть утвердилась в большинстве крупных административных центров Восточной Сибири и Забайкалья, было подавлено вооруженное выступление офицеров и юнкеров в Иркутске, разогнана Сибирская областная дума в Томске. В результате в среде революционных радикалов Центросибирь завоевала высокий авторитет. Его показателем стало признание Центросибири в качестве руководящего органа со стороны большевизированных советов Западной Сибири и краевого исполнительного комитета советов Дальнего Востока, руководство подготовкой и проведением 16–26 февраля 1918 г. в Иркутске второго Всесибирского съезда советов.
После второго Всесибирского съезда советов положение Центросибири принципиально изменилось. Если раньше она была одной из общественных организаций революционного типа, то теперь стала официальным органом государственной власти. В соответствии с новым положением Центросибири втрое увеличилась численность ее членов, а также изменились функции: если до середины февраля 1918 г. главной из них была агитационная, то со второй половины февраля на передний план выдвинулась задача организации управления макрорегионом.
Для успешного ведения агитационной работы Центросибири было достаточно революционного авторитета, но для осуществления управления Сибирью потребовались организационные структуры в виде собственного распорядительного и исполнительного аппарата. Поэтому с весны 1918 г. Центросибирь приступила к учреждению различных отделов (комиссариатов). Непосредственно и через свои отделы она стала подчинять себе все уже существовавшие и вновь возникавшие в Сибири советы и исполнительные комитеты советов, стремясь реально возглавить их деятельность .
Примерно до весны 1918 г., пока почти все время и усилия столичных и местных советских органов поглощала борьба за свержение старой и утверждение собственной власти, их контакты носили спорадический характер и заключались преимущественно в обмене информацией о текущих событиях. Никаких руководящих указаний из Центра относительно того, что и как делать, Центросибирь не получала, действуя во всех случаях по собственному усмотрению. С весны 1918 г. центральные органы власти стали подчинять себе региональные и макрорегиональные органы управления, брать на себя непосредственное руководство их деятельностью. Достаточно показательна хотя бы ситуация, возникшая в отношениях между Центром и сибирскими органами советского управления в связи с дискуссией о заключении Брестского мирного договора.
21 февраля 1918 г. второй Всесибирский съезд советов единогласно высказался против политики советского правительства в вопросе о Брестском мире. Он заявил, что «не считает себя связанным мирным договором, если таковой заключит Совет народных комиссаров с германским правительством» .
Ответная реакция Центра не заставила себя долго ждать. На вакантную должность председателя Центросибири, образовавшуюся после ухода с этого поста «левого коммуниста» Б. З. Шумяцкого, по указанию ЦК большевиков был рекомендован твердый сторонник В. И. Ленина и централизма в сфере государственного управления Сибирью Н. Н. Яковлев. Раньше Н. Н. Яковлев возглавлял исполком Западно-Сибирского областного совета и был решительным противником сибирской автономии. Енисейскому губисполкому советов, отличавшемуся в Сибири наибольшим сепаратизмом, Н. Н. Яковлев немедленно направил письмо, в котором говорилось: «Мы стоим на точке зрения неукоснительного исполнения декретов и распоряжений центрально-государственной власти». А далее содержалась товарищеская рекомендация енисейским руководителям вести себя аналогичным образом .
В дальнейшем Центросибирь не только безропотно сносила все покушения на ее прерогативы со стороны Москвы, но и сама стала активным проводником организационного централизма в жизнь. Изменение позиций Центросибири объясняется тем беспрецедентным нажимом, которому она подверглась со стороны высших органов управления и противостоять которому без ущерба для общего дела не могла.
Кроме того, как под давлением Москвы, так и под влиянием объективных обстоятельств, в среде советских руководителей Сибири росло понимание необходимости, с одной стороны, расстаться с иллюзиями (или остатками демагогии) о полновластии местных советов, с другой стороны - усиления государственной вертикали, централизации советского управления для того, чтобы удержать власть в своих руках.
Подтверждением сказанному может служить телеграмма, 27 апреля 1918 г. отправленная на места за подписью одного из руководителей Центросибири. В ней говорилось: «Считая необходимой строжайшую революционную дисциплину в деле взаимного соподчинения советских организаций и безусловного проведения в жизнь всех распоряжений высших инстанций советской власти, предлагаю всем заведующим административными или организационными отделами совдепов Сибири внимательно следить за выполнением местными совдепами директив центральной власти …» .
Вспыхнувший в конце мая 1918 г. мятеж Чехословацкого корпуса привел к быстрому падению советов в Западной Сибири и прервал контакты между Центросибирью и Москвой. В обстановке начавшейся гражданской войны и открытой интервенции Центросибирь еще три месяца, до конца августа 1918 г., пыталась руководить борьбой местных советов против контрреволюции без какой-либо поддержки со стороны высших органов власти.
В это время централистские тенденции в ее собственной деятельности, обнаружившиеся во второй половине весны 1918 г., нашли свое логическое развитие. Но управляемость подведомственной Центросибири территорией из-за практически полного отсутствия низовых советов сельского и волостного звена оставалась слабой. Да и на уездно-губернском уровне она базировалась не на реальной силе Центросибири, а на ее моральном авторитете в среде советских радикалов.
Можно, таким образом, утверждать, что во второй половине весны - летом 1918 г. в Сибири, как и в центральных районах России, начался процесс превращения власти советов в советскую власть. Он заключался в решительном подчинении нижестоящих органов власти вышестоящим, местных интересов - общегосударственным. Сибирь в этом отношении не составляла исключения. Однако здесь процесс централизации советских государственных органов начался позднее, шел медленнее и был прерван в результате победы контрреволюции, не достигнув своего логического завершения. Центросибирь так и не смогла полностью овладеть ситуацией, стать реальным органом макрорегионального управления.
Четвертый этап в сфере государственного управления Сибирью периода революции и гражданской войны начался в конце лета 1919 г., когда постановлением Всероссийского центрального исполнительного комитета советов (ВЦИК) РСФСР от 27 августа для управления макрорегионом был учрежден Сибирский революционный комитет (Сибревком) .
Персонально в состав Сибревкома были назначены три человека: И. Н. Смирнов (председатель), В. М. Косарев и М. И. Фрумкин (члены). Все они хорошо знали Сибирь по ссылке и предшествующей советской работе, занимали в партийно-государственной иерархии того времени довольно высокие посты. Что касается И. Н. Смирнова, то он являлся кандидатом в члены ЦК РКП(б), пользовался безусловным доверием со стороны В. И. Ленина и Л. Д. Троцкого. Это давало И. Н. Смирнову право единолично решать все вопросы политического, военного и дипломатического характера, возникавшие на востоке России, карать и миловать людей, поскольку он мог утверждать или отменять приговоры местных органов ВЧК. Фактически И. Н. Смирнов стал первым советским наместником в Сибири, располагавшим такими правами, ресурсами и возможностями, о которых царские генерал-губернаторы, не говоря уже о губернаторах, и не помышляли .
К тому времени в советской России произошла глубокая трансформация властных структур. Она выразилась в создании жестко централизованного и в значительной своей части милитаризованного государственного аппарата.
Исходным принципом его формирования стали не выборы снизу, хотя официально их никто не отменял, а назначение сверху. Конституционно декларированный принцип двойной подчиненности местного исполнительного аппарата (собственному исполкому советов и соответствующему отделу вышестоящего исполкома) на деле перестал соблюдаться. Такие отделы исполкомов советов, как военный и по борьбе с контрреволюцией (чрезвычайные комиссии, чека), продолжали существовать в составе исполкомов номинально, а по сути дела полностью перешли в подчинение высших органов управления: народного комиссариата по военным делам в первом случае и Всероссийской чрезвычайной комиссии по борьбе с контрреволюцией - во втором. Местные органы управления промышленностью и продовольственный аппарат также стали работать преимущественно по указаниям и под контролем центральных учреждений: Высшего совета народного хозяйства и Народного комиссариата продовольствия.
В повседневной деятельности советских органов широкое распространение получили такие формы работы, как приказы и мобилизации. В результате на смену власти советов, содержавшей элементы ограниченной демократии, пришла советская власть, построенная по типу военной диктатуры. Стержнем этой жестко организованной государственной машины, надежно скрытым от посторонних глаз, была организационная структура партии большевиков, начиная от ее Центрального комитета и кончая местными низовыми организациями - коммунистическими ячейками.
В вопросе о государственном управлении Сибирью после ее освобождения от колчаковцев и интервентов Москва изначально решила проводить исключительно жесткий курс. Его доминантой стало создание мощного и всеобъемлющего государственного аппарата, основанного на принципах назначенчества и централизма. С этой целью Сибревком был наделен статусом областного учреждения, которому были подчинены все местные органы гражданской власти, кроме ВЧК.
Восстановление советской власти в Сибири, осуществлявшееся под руководством Сибревкома, имело ярко выраженную особенность. Она заключалась в том, что на всей территории макрорегиона были созданы не конституционные органы власти - выборные советы, а назначенные вышестоящими инстанциями ревкомы.
В результате Сибирь оказалась единственным макрорегионом РСФСР, в котором ревкомы были созданы на всех уровнях управления: на губернском, уездном, волостном и сельском (поселковом). Благодаря их формированию посредством назначения председателями и членами ревкомов стали преимущественно большевики и сочувствующие РКП(б).
Наличие такой жесткой управленческой структуры позволило Красной Армии успешно завершить разгром войск Колчака, в кратчайший срок включить Сибирь в орбиту коммунистического влияния, оперативно приступить к использованию ее людских и материальных ресурсов для оказания помощи центральной России .
К весне 1920 г. Сибревком выполнил основные задачи, побудившие центральную власть создать его. Однако ликвидации Сибревкома не произошло. Напротив, с санкции ЦК РКП(б) в апреле-мае 1920 г. в составе Сибревкома были созданы недостающие отделы, включая военный. В результате Сибревком стал чрезвычайным макрорегиональным органом не только гражданского, но и военного управления. В октябре 1920 г. вопрос о новом статусе Сибревкома был дважды рассмотрен на заседаниях Совета народных комиссаров. На втором из них, состоявшемся 12 октября, Совнарком принял специальное положение о Сибревкоме.
В этом положении Сибревком именовался высшим полномочным представителем центральных ведомств советской власти в Сибири, по отношению к которым он объявлялся исполнительным органом. На Сибревком возлагалась обязанность поддерживать революционный порядок в крае, а также предоставлялись права руководить всеми административно-хозяйственными учреждениями, располагавшимися на территории Сибири. Деятельность Сибревкома должна была осуществляться в соответствии с постановлениями и распоряжениями центральных советских инстанций: ВЦИК, Совнаркома и наркоматов. В свою очередь постановления и распоряжения Сибревкома подлежали обязательному исполнению всеми местными советскими органами Сибири . Принятое Совнаркомом положение стало основополагающим документом, регламентировавшим права и обязанности, принципы организации и структуру Сибревкома, надолго определившим место Сибревкома в советской государственной системе.
Рассматривая вопрос о государственном управлении Сибирью в советское время, было бы грубейшей ошибкой забывать о существовании параллельных структур правящей коммунистической партии. Для Сибири такое партийное учреждение, получившее название Сибирского бюро ЦК РКП(б), было образовано апрельским (1920 г.) пленумом ЦК большевиков . Сиббюро ЦК существовало на правах регионального отдела ЦК РКП(б) и являлось тем учреждением, которое осуществляло руководство и партийный контроль за деятельностью Сибревкома. Именно на его заседаниях обсуждались важнейшие политические, военные, дипломатические вопросы и вырабатывались директивы для их последующего проведения Сибревкомом в жизнь в советском порядке. Наличие Сиббюро ЦК являлось дополнительной гарантией того, что возложенные Центром на Сибревком задачи будут выполнены в полном объеме и в срок.
Проделанный обзор позволяет утверждать, что Временное правительство явно недооценило значение управления Сибирью в столь сложный и ответственный период, каким был 1917 год. Во всяком случае, впервые за все время существования Сибири в составе России управление сибирскими губерниями не было консолидировано на более высоком уровне, а существовавшее губернское - не располагало никакими дополнительными полномочиями. Недооценка организационного фактора привела к тому, что достаточно серьезный для 1917 года потенциал сибирского областничества, имевшего в основном демократический характер и проправительственную направленность, не был использован в интересах стабилизации политического положения и недопущения углубления революции в Сибири.
В то же время позиция большевиков, несомненно, была более грамотной и эффективной. Еще в ходе борьбы за свержение Временного правительства они верно оценили значение консолидации советов в общесибирском масштабе и создали макрорегиональный руководящий советский орган в виде Центросибири. Учреждение Сибревкома, наделенного чрезвычайными полномочиями Центра, но работавшего непосредственно на территории Сибири, было еще более эффективным шагом. Именно благодаря использованию такого варианта государственного управления после разгрома белогвардейцев сибирский макрорегион был быстро советизирован и полностью интегрирован в состав РСФСР.
Государственное управление Сибирью в годы нэпа
К концу 1920 г. главные бои гражданской войны в России завершились. Что касается Сибири, то к этому времени фундамент советской власти здесь был заложен надежный. Основываясь на успехах, достигнутых в деле советского строительства, часть сибирских работников губернского масштаба посчитала возможным ликвидировать Сибревком вообще или, как минимум, его военный и административные отделы. Они утверждали, что губернские советские органы смогут самостоятельно, без содействия Сибревкома проводить в жизнь решения Центра и эффективно руководить подведомственными им территориями.
За такой позицией легко угадывались намерения нарождавшейся в Сибири региональной партийно-советской элиты. Она явно хотела устранить промежуточную инстанцию между сибирскими губерниями и Москвой, установить со столицей прямые контакты и тем самым повысить свой собственный номенклатурный статус.
Однако такие амбициозные намерения не нашли поддержки в Москве, видимо боявшейся сибирского сепаратизма (или грамотно делавшей вид, что она боится советскую разновидность областничества), и встретили решительный протест со стороны Сиббюро ЦК РКП(б) и Сибревкома.
Партийно-советское руководство Сибири выдвинуло в пользу сохранения Сибревкома как чрезвычайного органа гражданского и военного управления макрорегионального масштаба ряд аргументов политического и экономического характера. Например, в документах, подготовленных в январе 1921 г. для третьей Сибирской конференции РКП(б), оно указывало на то, что Сибирь является самостоятельным экономическим районом, занимающим определенное место в системе общественного разделения труда; имеет собственный хозяйственный план, являющийся составной частью общероссийского; обращало внимание на большой удельный вес здесь зажиточного крестьянства и кулачества, способных оказать сопротивление советской власти, а также на большую протяженность границы, на противоположной стороне которой находятся крупные белогвардейские формирования. Анализ социально-экономического и политического положения макрорегиона завершался выводом о необходимости Сибревкома «как боевого органа, обладающего всей полнотой власти на территории Сибири» .
Действительно, справедливость некоторых из высказанных соображений подтвердилась уже в ходе работы партийной конференции. В конце января 1921 г. в Ишимском уезде Тюменской губернии вспыхнул очередной мятеж. К большой неожиданности партийно-советского руководства Сибири он в короткий срок стремительно вырос в восстание, которое охватило территорию нескольких губерний Западной Сибири и Урала. С обеих сторон в борьбу были вовлечены десятки тысяч людей. Задачи, связанные с подавлением мятежа, выдвинулись в деятельности Сибревкома на первый план. Противники Сибревкома были вынуждены снять вопрос о его ликвидации с обсуждения.
К осени 1921 г. это восстание было в основном ликвидировано. Вопрос же об упразднении Сибревкома до конца 1925 г., когда Сибревком сошел с исторической сцены, как ни парадоксально, официально больше никогда не возникал, хотя объективных оснований для его новой постановки было более чем достаточно. В качестве важнейшего мотива мог послужить отказ РКП(б) от политики «военного коммунизма» и переход к новой экономической политике, которой формы и методы управления, практиковавшиеся Сибревкомом в условиях гражданской войны, казалось бы плохо соответствовали.
В действительности для коммунистов никакого противоречия в том, что чрезвычайный орган государственной власти военного времени продолжал функционировать в Сибири в обстановке мирного времени, не существовало. Не существовало, прежде всего, потому, что новая экономическая политика воспринималась ими через призму классовой борьбы, в которой отступление в сфере экономики требовалось компенсировать ужесточением организации, большей дисциплинированностью и сплоченностью собственных рядов. Сибревком в качестве органа управления огромной и потенциально взрывоопасной территорией органично вписывался в такую идеологию.
Кроме того, существовали мотивы сугубо прагматического свойства. Дело в том, что за первые четыре года своего правления большевики основательно подорвали сельскохозяйственное производство центральных районов страны, тогда как в Сибири, около полутора лет находившейся под властью контрреволюционных режимов, ситуация была вполне благополучной. К тому же летом 1921 г. Поволжье поразили засуха и неурожай. Выход из такого критического положения для коммунистов был один: заставить сибирских крестьян бесплатно отдать излишки своего труда, а зачастую и часть необходимых для собственных нужд продуктов советскому государству. Для решения этой задачи Сибревком был как нельзя кстати.
Наиболее рельефно результаты деятельности Сибревкома по выполнению политики Москвы, направленной на безвозмездное изъятие из Сибири материальных и финансовых ресурсов, прослеживаются в продовольственном, налоговом и бюджетном вопросах. В 1920–1923 гг. Сибирь, имевшая примерно 6,0 % посевных площадей Российской Федерации и 10,0–12,0 % товарной продукции, давала около четверти всех общегосударственных заготовок хлеба и зернофуража. К тому же большая часть заготовленного в Сибири продовольствия вывозилась за ее пределы, тогда как в других районах продовольствие потреблялось на месте.
Итогом такой политики стал глубочайший кризис сельского хозяйства макрорегиона. В то время как к 1923 г. в аграрном секторе экономики России в целом наметились восстановительные тенденции, в Сибири продолжалось сокращение посевных площадей и уменьшение поголовья скота. Падение сельскохозяйственного производства было прямым следствием переобложения местного крестьянства продовольственным и сельскохозяйственным налогами. Парадоксально, но факт: благодаря мощному налоговому прессу доля Сибири в кризисном для нее 1923 г. в общей сумме государственных налоговых поступлений оказалась выше, чем в благополучном 1913 г. .
Лишь в середине 1923 г., когда выяснилось, что установленные Центром для Сибири контрольные цифры единого сельскохозяйственного налога на 1923/1924 гг. являются для местных крестьян непосильными и могут привести к катастрофе сельского хозяйства Сибири, партийно-советское руководство макрорегиона осмелилось обратиться в Москву с ходатайством об их уменьшении. На этот раз просьба сибиряков была учтена, а сумма налога снижена примерно на 30 %.
Однако по другим видам обложения, в том числе по имевшим массовый характер общегражданскому и гужевому (подводная повинность) налогам, общесибирские показатели по-прежнему остались выше общесоюзных. «Платежеспособность крестьянского населения напряжена до крайности и более нажимать на мужика в данное время нельзя», - публично заявил в январе 1924 г. на заседании Сибирского экономического совещания являвшийся тогда председателем Сибревкома М. М. Лашевич .
На протяжении двух последующих лет, в 1924–1925 гг., тенденция к росту удельного веса макрорегиона в общесоюзных налоговых поступлениях сохранялась.
В то же время прямо противоположная картина открывается при анализе места Сибири в расходной части государственного бюджета. Оказывается, темпы роста ассигнований из государственного бюджета на нужды Сибири отставали от общесоюзных показателей. Удельный же вес макрорегиона в общегосударственных расходах даже снизился с 3,9 % в 1923/24 бюджетном году до 2,9 % в 1924/25 бюджетном году . Отсюда становится понятным, почему в первой половине 1920-х годов произошло увеличение того разрыва, который традиционно существовал в социальной и культурной сферах между Сибирью, с одной стороны, и центральными районами страны - с другой.
Нельзя сказать, что Сибревком ничего не делал для того, чтобы если не исправить, то хотя бы поправить положение. Такого упрека его руководству предъявить нельзя. Отвечая в январе 1924 г. на предложения представителей губерний и уездов макрорегиона обратиться в Москву с просьбой об увеличении госбюджетного финансирования для Сибири, М. М. Лашевич говорил: «Я могу дать гарантию, что Сибревком будет ходатайствовать в Москве, но результатов это почти не даст» .
Иными словами, позиция Сибревкома для Центра при решении общегосударственных вопросов мало что значила. Решения же по макрорегиональным вопросам определялись стратегией развития всего Советского Союза, в которой каждому макрорегиону, в том числе Сибири, была отведена строго определенная роль. Возложенная на Сибревком задача заключалась в том, чтобы Сибирь сыграла именно эту роль, и сыграла хорошо.
Примерно с 1923 г. военно-политической необходимости, тем более острой, в сохранении Сибревкома как чрезвычайного областного органа государственного управления уже не существовало. Положение советской власти в Сибири действительно стало устойчивым. Остатки крупных белогвардейских формирований А. С. Бакича и Р. Ф. Унгерна, дислоцировавшихся на сопредельной с Сибирью территории, были разгромлены. Благодаря победе так называемой «народно-демократической» революции в соседней Монголии образовалось просоветское марионеточное правительство. Вооруженное сопротивление, которое сибирское население оказывало коммунистическому режиму в начале 1920-х годов, было полностью подавлено. Дальневосточная республика, в течение почти трех лет являвшаяся головной болью Москвы, ликвидирована. Низовой советский аппарат макрорегиона окреп и, кроме того, над ним был установлен надежный контроль со стороны местных организаций РКП(б).
Однако Москва по-прежнему нуждалась в продовольственных и иных материальных ресурсах Сибири, в первую очередь в хлебе, масле, пушнине и золоте. Только на этот раз не для спасения страны от голода, а для формирования доходной части государственного бюджета, приобретения валюты, закупок машин и оборудования за рубежом. Наличие Сибревкома, жесткая рука которого в Сибири была хорошо известна, позволяло Центру получать ресурсы макрорегиона без особых проблем и проволочек, сохраняя при этом имидж заботливого патрона. Поэтому Москва оттягивала ликвидацию Сибревкома, хотя его существование на девятом году советской власти даже председатель Сибревкома М. М. Лашевич считал анахронизмом.
В мае 1925 г. постановлением ВЦИК было объявлено об образовании Сибирского края. В декабре того же года состоялся первый краевой съезд советов, являвшийся по Конституции РСФСР высшим органом местной власти. На этом съезде Сибревком в первый и в последний раз за все время своего существования отчитался перед населением Сибири о проделанной им работе. Вместо него для руководства краем в период между краевыми съездами советов был избран новый орган власти - Сибирский краевой исполнительный комитет советов (Сибкрайисполком). С точки зрения формально-юридической управление Сибирью было приведено в соответствии с Конституцией и полностью унифицировано с управлением другими макрорегионами России.
Согласно положению о Сибирском крае, в ведении краевого съезда советов находилось обсуждение вопросов общегосударственного значения, рассмотрение всех местных вопросов (включая утверждение бюджета, планов и отчетов местных органов власти, кроме военных и учреждений наркомата иностранных дел), рассмотрение законодательных предположений, касающихся края, и внесение их на утверждение центральных органов РСФСР.
В свою очередь Сибкрайисполком и его президиум наделялись правом вносить в законодательные органы Российской Федерации ходатайства об изменении существующих узаконений; в исключительных случаях они могли приостанавливать под свою ответственность исполнение распоряжений отдельных наркоматов РСФСР при условии их уведомления и немедленного ходатайства перед Совнаркомом Российской Федерации о рассмотрении спорного вопроса; им разрешалось обжаловать решения Совнаркома во ВЦИК, но без приостановки исполнения этих решений. Сибкрайисполкому и его президиуму предоставлялось право контроля за деятельностью и ревизии всех правительственных учреждений и предприятий, непосредственно подведомственных Центру и не входивших в состав отделов Сибкрайисполкома, за исключением военных органов и учреждений наркомата иностранных дел, мотивированного отвода работников, назначаемых центральными учреждениями для работы в Сибири .
Все это дает основание утверждать, что система общесибирских органов государственного управления, созданная во второй половине 1920-х годов, была, безусловно, демократичнее, чем в сибревкомовский период. Показательно хотя бы то, что в повестку дня краевых съездов советов Сибири обязательно вносился отчет правительства СССР, по которому съезд выносил свое суждение.
В то же время органы советского управления Сибирским краем имели правовую базу для защиты интересов макрорегиона перед Москвой и даже намеревались ее укреплять. В частности, Сибкрайисполком считал, что управление краем остается по-прежнему излишне централизованным и необходимо расширение прав всех его административных органов. Весной 1927 г. в аппарате Сибкрайисполкома шла активная разработка вопроса о расширении прав самого крайисполкома для последующего его внесения на обсуждение во ВЦИК .
Однако было бы большой наивностью и заблуждением принимать формальную, видимую сторону советского строя за его сущность. Дело в том, что примерно к середине 1920-х годов завершился очередной этап его трансформации. С этого времени принципиальные вопросы любого характера и уровня стали решать не государственные, а высшие и центральные партийные структуры. Именно съезды и конференции большевистской партии, пленумы ее ЦК определяли стратегию и приоритеты развития страны в целом и отдельных ее макрорегионов. Исполкомам советов всех рангов отводилась роль проводников партийных решений. Что же касается съездов советов, то они приобрели ритуально-декоративный характер, призванный подтверждать рабоче-крестьянский характер СССР, но совершенно утратили властные полномочия и реальную законодательную функцию. В результате Сибирь не имела ни структур, ни механизма защиты макрорегиональных интересов.
Лучше всего о той незавидной роли, которую Сибирь играла в составе СССР во второй половине 1920-х годов, свидетельствует ее вклад в формирование общегосударственного бюджета, с одной стороны, и роль Центра в формировании бюджета Сибирского края - с другой. Например, в 1924/25 финансовом году общий объем доходов, поступивших в государственный бюджет из Сибири, составил 63,3 млн рублей. Объем финансовых ресурсов, полученных макрорегионом за этот же период из Центра, был на 18,5 млн рублей меньше. Исходя из такого баланса, первый съезд советов Сибирского края утвердил краевой бюджет на 1925/26 финансовый год по доходам в сумме 36,7 млн рублей и по расходам - в 44,9 млн рублей, рассчитывая на то, что дефицит в 8,2 млн рублей компенсирует Москва.
Ничего подобного, однако, не произошло. Дотации наркомата финансов на покрытие дефицита бюджета Сибирского края составили всего 3,0 млн рублей. В результате реальные расходы на душу населения на удовлетворение административных, хозяйственных и социально-культурных нужд в Сибири составили 65,0–72,0 % от этого же показателя по РСФСР в целом .
Между тем объективные предпосылки для того, чтобы если не радикально изменить, то, во всяком случае, существенно улучшить положение с доходной частью краевого бюджета имелись. В том же 1925/26 хозяйственном году удельный вес Сибири в союзном экспорте, никаких отчислений от которого она не получила, составил 7,2 %. Доля же продукции, выпускавшейся промышленностью Сибирского края союзно-республиканского подчинения (доход от которой также получал не макрорегион, а Москва), составила 17,6 % всей продукции, произведенной государственной цензовой промышленностью Сибири . Если бы доход от реализации этих ресурсов шел в бюджет Сибири, то проблемы его дефицита просто бы не существовало.
В течение последующих трех лет события вокруг формирования бюджета Сибирского края развивались по схожему сценарию. Руководство Сибкрайисполкома раз за разом обращалось в Москву, добиваясь от правительства усиления местного бюджета за счет более справедливого перераспределения доходов, увеличения доли отчислений от общегосударственных налогов и получения пособий из централизованных источников поступления. По данным руководства Сибкрайисполкома, в 1926/27 финансовом году Сибирь дала Центру 7 млн рублей дохода, в 1927/28 - 25 млн., в 1928/29 - 34 млн, не считая доходов от экспортных товаров . Москва со своей стороны шла на мелкие финансовые уступки, которые не могли принципиально повлиять на динамику экономической и культурной жизни Сибири.
Не случайно на проходившем в апреле 1929 г. третьем Сибирском краевом съезде советов вновь со стороны многих руководителей Сибири после отчета правительства СССР звучали упреки в недостаточном внимании Центра к нуждам Сибири, о ее неудовлетворительном финансировании и дискриминации. Не удержался от критической реплики в адрес Москвы в своем отчетном докладе даже ставленник ЦК ВКП(б) и такой искушенный аппаратчик, каким был председатель Сибкрайсполкома советов Р. И. Эйхе .
Ответ на эту критику прозвучал в заключительном слове эмиссара из Москвы народного комиссара рабоче-крестьянской инспекции РСФСР Н. И. Ильина. Он достаточно красноречиво свидетельствовал об отношении союзного Центра к исходящим из Сибири просьбам. Н. И. Ильин заявил, что он «не согласен с некоторыми товарищами в той части, когда они, совершенно правильно отмечая целый ряд конкретных примеров, неправильно делали общий вывод, что недостаточно общее внимание к интересам Сибири».
Н. И. Ильин согласился лишь с тем, что, «может быть, союзное правительство недостаточно хорошо знает экономические условия Сибири» . Реальные же причины того, почему до начала 1930-х годов Центр игнорировал интересы Сибири, публично нигде не назывались. Но догадаться о них не так и сложно. Они заключались в том, что в то время у Москвы имелись совсем другие приоритеты: это были Днепрогэс, Волго-Дон, Турксиб.
В создавшихся условиях выход из положения многие руководители Сибирского края видели не в изменении структуры государственного управления и в расширении его компетенции, а в перемене правительственного курса по отношению к макрорегиону, в его индустриализации. Причем индустриализация края сотрудниками плановых и экономических органов Сибири мыслилась как комплексное развитие производительных сил всего макрорегиона, а не какой-то одной его области. Она должна была включать в себя реконструкцию железнодорожного транспорта, строительство металлургических комплексов, заводов сельскохозяйственного машиностроения, развитие лесной, пищевой и других традиционных для края отраслей промышленности. Сибиряки считали, что только таким образом осуществленная индустриализация кардинально оздоровит экономику и финансы края, позволит добиться прогресса в социально-культурной сфере.
Одновременно руководители Сибирского края постоянно подчеркивали, что индустриализация Сибири необходима не столько самому макрорегиону, сколько всему Советскому Союзу . Упор на общесоюзную значимость проблемы делался, исходя из двух главных соображений. Прежде всего, тем самым отводились возможные упреки Центра в сибирском областничестве. К тому же, безусловно повышались шансы на положительную реакцию со стороны Москвы.
Но нельзя было не учитывать и последствий, которые повлекло бы за собой придание макрорегиональному вопросу общесоюзного статуса. Оно, во-первых, могло послужить предпосылкой для изменения концепции, идеологии самого проекта индустриализации Сибири; во-вторых, автоматически и абсолютно лишало руководство края шансов возглавить его реализацию. Напротив, довольно велика была вероятность того, что будет произведено перераспределение руководящих функций между Москвой и Сибирью в пользу Центра.
Заключение
Как известно, 15 мая 1930 г. ЦК ВКП(б) принял постановление о работе металлургической промышленности Урала, которое на целое десятилетие определило развитие экономики восточных районов страны, в том числе и Сибири. В постановлении ЦК ставилась задача создать на востоке СССР второй угольно-металлургический центр, используя богатейшие месторождения угля и руды на Урале и в Сибири. Состоявшийся 26 июня - 13 июля 1930 г. XVI съезд ВКП(б) одобрил установку на форсированное строительство урало-сибирской угольно-металлургической базы .
Принятие Центром новой стратегии развития Сибири можно было бы расценить как долгожданную победу руководства Сибирского края. Однако нужно признать, что эта победа была сродни «пирровой».
Отнесение Сибири к районам первоочередной индустриализации повлекло за собой изменение ее территориально-административного устройства и реорганизацию аппарата государственного управления. Постановлением ВЦИК от 30 июля 1930 г. единый Сибирский край был ликвидирован, а вместо него образованы Западно-Сибирский и Восточно-Сибирский края, которые возглавили соответствующие краевые исполкомы советов.
Сибирь как единое административно-политическое и экономическое пространство, органичность которого не подвергалась сомнению крупнейшими авторитетами теории и практики государственного и хозяйственного управления, была вновь разрушена. Возможность защищать интересы Сибири перед Москвой через представительные советские органы, теоретически существовавшая, но так и не реализованная на практике во второй половине 1920-х годов, резко уменьшилась, можно сказать, была полностью утрачена.
В литературе можно встретить утверждение, что причиной разделения Сибири на два края (и, соответственно, изменения системы государственного управления), а затем последующего их раздробления на ряд еще более мелких краев и областей была боязнь Центра перед макрорегиональной элитой.
Такое суждение абсолютно не соответствует действительности. На самом деле сибирское руководство 1920-х годов никогда не противопоставляло себя Центру, поскольку оно, во-первых, формировалось Центром, во-вторых, состояло преимущественно из работников, не имевших сибирских «корней». Тем самым, сибирское руководство являлось агентурой Центра в Сибири.
Самое большее, на что в начале 1930 г. осмелилась небольшая группа партийно-советских руководителей Сибири, это попытка сместить главного назначенца и проводника политики Москвы в Сибири Р. И. Эйхе, занявшего к тому времени должность первого секретаря Сибирского крайкома ВКП(б). Но Центр не сдал своего ставленника и в назидание всем остальным сурово наказал строптивых . Сам же Р. И. Эйхе, казавшийся современникам вершителем судеб Сибири, как показала его собственная трагическая судьба, в действительности был абсолютно бесправен перед Центром. Он не мог и никогда даже не пытался быть истинным выразителем интересов населения Сибири.
В 1930-е годы возможность осуществления технического рывка Советского Союза во многом связывалась с успешной реализацией Урало-Сибирского проекта. Постановка такой задачи и новая роль, которую предстояло играть Западной Сибири в масштабах всей страны, обусловили необходимость ее выделения из состава Сибирского края, а также нового административно-территориального устройства и новых органов управления Сибирью.
Необходимо, однако, подчеркнуть, что индустриальный рывок, который совершила Западная Сибирь в 1930-е годы, практически не сопровождался модернизацией ее социальной инфраструктуры. Напротив, именно эта сфера была обделена вниманием и оказалась на положении отстающей. Человек, живущий в Сибири, в очередной раз оказался оттеснен на задний план. На этот раз он был принесен в жертву добыче угля и выплавке металла, в котором, как считало руководство страны, так остро нуждался Советский Союз.
Гипертрофия государственной власти, наличие у нее собственных интересов, расходившихся или несовпадавших с интересами граждан своей страны, отсутствие государственных и общественных институтов и механизмов, позволявших выражать и защищать интересы населения макрорегиона перед центральными властями, являлись важнейшими причинами того, почему в течение нескольких столетий при разных формах государственной власти, разных политических системах и режимах Сибирь оставалась на положении перспективной, но слабо развитой провинции.
ПРИМЕЧАНИЯ
- См., например: Национальные окраины Российской империи. Становление и развитие системы управления. М., 1997; Административно-территориальное устройство России. История и современность. М., 2003. С. 47–154; Дамешек И. Л., Дамешек Л. М. Сибирь в системе имперского регионализма (1822–1917 гг.). Иркутск, 2009. С. 53–76.
- Подробнее см.: Шишкин В. И. Государственное управление Сибирью в XVII-XIX веках: основные особенности организации и функционирования // Проблемы истории местного управления Сибири XVI-XX веков. Материалы III региональной научной конференции 19–20 ноября 1998 г. Новосибирск, 1998. С. 3–10.
- См.: Андриевич В. К. Сибирь в XIX столетии. СПб., 1889; Прутченко С. М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки. СПб., 1899. Т. 1; История Сибири. Л., 1968.
- Точка зрения областников о колониальном статусе Сибири была некритически заимствована многими историками, получив распространение как в советской, так и в постсоветской историографии (см., например, публикации: Сесюнина М. Г.
Г. Н. Потанин и Н. М. Ядринцев - идеологи сибирского областничества (к вопросу о классовой сущности сибирского областничества второй половины XIX в.). Томск, 1974; Коржавин В. К.
К вопросу об «областнической идее» в Сибири // Исторические аспекты экономического, культурного и социального развития Сибири. Новосибирск, 1978. Ч. 2; Шиловский М. В.
Сибирское областничество в общественно-политическом движении в конце 50–60-х годах XIX века. Новосибирск, 1989; Он же.
Общественно-политическое движение в Сибири первой половины XIX - начала XX века (областники). Новосибирск, 1995; Горюшкин Л. М.
Областники о хозяйственной самостоятельности Сибири во второй половине XIX - начале XX вв. // Известия СО АН СССР. Новосибирск, 1990. Серия истории. Вып. 2; и др.).Лишь три с половиной года тому назад появилась первая публикация профессионального историка, объективно оценившего интеллектуальный уровень «сибирских патриотов», показавшего мизерное влияние областников на сибирскую общественность и незнакомство с их теоретическими воззрениями центральных властей (см.: Дамешек Л. М.
Сибирские областники: мифы и реальность // Общественно-политическая жизнь Сибири (XX век). Новосибирск, 2007. Вып. 8).
Отдельные попытки критического переосмысления теоретических представлений областников по вопросам состояния и перспектив развития Сибири - видимо, под влиянием указанной статьи Л. М. Дамешека - прослеживаются в последней монографии М. В. Шиловского (см.: Шиловский М. В. Сибирское областничество в общественно-политической жизни региона. Новосибирск, 2008).
- Палин А. В. Томское губернское управление (1895–1917 гг.): структура, компетенция, администрация. Кемерово, 2004. С. 63–80.
- Marks, Steven G. Road to Power: The Trans-Siberian Railroad and the Colonization of Asian Russia (1850–1917). New York, Cornell University Press, 1991. P. XI.
- Болееподробносм.: Marks, Steven G. Road to Power. Pp. 117–140; Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX веков. Омск, 1997; Сибирские переселения. Вып. 2. Комитет Сибирской железной дороги как организатор переселений. Сборник документов. Новосибирск, 2006.
- Гинс Г. К. Административное и судебное устройство губерний и областей Азиатской России // Азиатская Россия. СПб., 1914. Т. 1. С.45–63; Палин А. В. Томское губернское управление… С. 20–63, 81–125.
- Ремнев А. В. Самодержавие и Сибирь. Административная политика второй половины XIX - начала XX веков. С. 176.
- Любичанковский С. В. Губернская администрация и проблема кризиса власти в позднеимперской России (на материалах Урала, 1892–1914 гг.). Самара-Оренбург, 2007; Он же . «… Преобразование, неотложность коего бесспорна …». Записка председателя Совета министров Б. В. Штюрмера императору Николаю II о необходимости проведения областной реформы (7 июля 1916 г.) // Отечественные архивы. М., 2009. № 1.
- Дегальцева Е. А. Общественные неполитические организации Западной Сибири (1861–1917 гг.). Барнаул, 2002; Она же. Общественные неполитические организации Западной Сибири (вторая половина XIX - февраль 1917 г.). Автореферат дисс … д-ра ист. наук. Новосибирск, 2006; Ермакова Е. Е. Зарождение и становление институтов гражданского общества в Енисейской губернии (1880–1916 гг.). Автореферат дисс … канд. ист. наук. Новосибирск, 2005.Правда, при этом вызывают удивление прямо противоположные выводы относительно состояния институтов гражданского общества в исследуемый период в Западной Сибири, которые на основании одной и той же источниковой базы сделала Е. А. Дегальцева в монографии и в докторской диссертации. В первом случае в 2002 г. она писала, что выявленные ею материалы ставят «под сомнение концепцию о существовании гражданского общества в России», тогда как во втором случае в 2006 г. Е. А. Дегальцева утверждала, что ее «локальное исследование не подтвердило приговор [видимо, ей же вынесенный в 2002 г.? — В. Ш .] об отсутствии гражданского общества в дореволюционной России» (см.: Дегальцева Е. А. Общественные неполитические организации Западной Сибири (1861–1917 гг.). С.87; Она же. Общественные неполитические организации Западной Сибири (вторая половина XIX - февраль 1917 г.). С. 45). Изучение текстов Е. А. Дегальцевой дает серьезное основание сомневаться в том, что этот автор понимает смысл того, о чем пишет.
- История общественного самоуправления в Сибири второй половины XIX - начала XX века. Новосибирск, 2006.
- Махов В. Н. Потребительская кооперация Сибири в процессе ее развития (1898–1920 гг.). Новониколаевск, 1923; Алексеева В. К., Малахова Г. М. Кооперация в Азиатской России (первое столетие). Чита, 2004; Николаев А. А. Кооперация // Сибирская историческая энциклопедия. Новосибирск, 2008. Т. 2. С. 132, 134–136.
- Третий этап, датируемый примерно летом 1918 - зимой 1919/1920 гг., в настоящей статье не анализируется, поскольку в это время Сибирь не управлялась из Центра, а, напротив, являлась опорной базой различных антибольшевистских правительств (Временного Сибирского, Временного Всероссийского и Российского) в их борьбе с центральной советской властью.
- Известия исполнительного комитета общественных организаций гор. Иркутска. 1917. 22 марта; Зубашев Е. Л. Моя командировка в Сибирь // Вольная Сибирь. Прага, 1927. Кн. 2. С. 93–112.
- Томская область. Исторический очерк. Томск, 1994. С. 240.
- ГАНО. Ф. П-5. Оп. 2. Д. 1446. Л. 3–13; Постановления первой сессии Томского губернского народного собрания (с 20 апреля по 18 мая 1917 г.). Томск, 1917. С. 1–22.
- ГАНО. Ф. П-5. Оп. 2. Д. 1446. Л. 41–42.
- Жидков Г. П . Кабинетское землевладение (1747–1917 гг.). Новосибирск, 1973. С. 242.
- Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. Отдел I. 18 июля 1917. № 163. Ст. 893. С. 151.
- Собрание узаконений и распоряжений правительства, издаваемое при Правительствующем сенате. Отдел I. 18 июля 1917. № 164. Ст. 894. С. 152.
- Более подробно об организации и деятельности Центросибири см.: Агалаков В. Т. Подвиг Центросибири. Иркутск, 1968; Подвиг Центросибири (1917–1918). Сборник документов. Иркутск, 1986.
- Борьба за власть советов в Иркутской губернии. Сборник документов. Иркутск, 1957. С. 214–215.
- Познанский В. С . В. И. Ленин и советы Сибири (1917–1918). Новосибирск, 1977. С. 217.
- Западная Сибирь (Омск). 1918. № 8. С. 8.
- Известия ВЦИК (Москва). 1919. 3, 4 сент.; Декреты советской власти. М., 1973. Т. 8. С. 73–74.
- Шишкин В. И. Председатель сибирского Совнаркома // Сибирские огни. Ежемесячный литературно-художественный и общественно-политический журнал. Новосибирск, 1990. № 2. С. 122–134.
- Шишкин В. И. Революционные комитеты Сибири в годы гражданской войны (август 1919 - март 1921 г.). Новосибирск, 1978.
- Декреты советской власти. М., 1983. Т. 10. С. 243.
- Сибирское бюро ЦК РКП(б) (1918–1920 гг.). Сборник документов. Новосибирск, 1978. Ч. 1. С. 280.
- Известия Сибирского бюро ЦК РКП(б) (Омск). 1921. 5 марта.
- Отчет пятого Сибирского экономического совещания с представителями губерний и уездов (4–7 января 1924 г.). Новониколаевск, 1924. С. 15, 116.
- ГАНО. Ф. П-1. Оп. 2. Д. 241. Л. 220–227; Д. 378. Л. 298; Краткий отчет Сибирского революционного комитета (май 1924 г.). Новониколаевск, 1924. С. 25, 43.
- Краткий отчет Сибирского революционного комитета первому Сибирскому краевому съезду советов. Новониколаевск, 1925. С. 60–61.
- Отчет пятого Сибирского экономического совещания с представителями губерний и уездов. С. 44.
- Проект положения о Сибирском крае, утвержденный президиумом Сибкрайисполкома 4-го марта 1927 года. Новосибирск, 1927. 124 с.
- Отчет Сибирского краевого исполнительного комитета советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов второму Сибирскому краевому съезду советов. Новосибирск, 1927. С. 2–3.
- Доклад Сибирского краевого финансового отдела 4-му пленуму Сибкрайисполкома 1-го созыва по исполнению местного бюджета края за 1925/26 г. и по проекту местного бюджета края на 1926/27 год. Новосибирск, 1926. С. 3, 9, 24; Отчет 2-му краевому съезду советов по исполнению местных бюджетов Сибирского края за 1925/26 г. Новосибирск, 1927. С. 28.
- Народное хозяйство Сибирского края (по контрольным цифрам на 1926/27 г.). Новосибирск, 1926. С. 33, 65–67.
- Третий краевой съезд советов Сибири (9–15 апреля 1929 г.). Стенографический отчет. Новосибирск, 1994. Ч. 1. С. 145.
- Там же. С. 66, 103, 108, 203.
- Там же. С. 158–159.
- См., например: Отчет Сибирского краевого исполнительного комитета советов Совнаркому РСФСР. Новосибирск, 1927. С. 4, 80.
- КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. М., 1970. Т. 4. С. 398, 441–442.
- Подробнее см.: Папков С. А. Заговор против Эйхе // Возвращение памяти. Новосибирск, 1991.
Поддержите нас
Ваша финансовая поддержка направляется на оплату хостинга, распознавание текстов и услуги программиста. Кроме того, это хороший сигнал от нашей аудитории, что работа по развитию «Сибирской Заимки» востребована читателями.
В результате деятельности специально созданного в Петербурге Сибирского комитета, в состав которого вошли сам Сперанский и подобранные им люди, на свет появился целый ряд законодательных актов: "Учреждение для управления Сибирских губерний", "Устав об управлении инородцев", "Устав о ссыльных и об этапах", "Устав о сибирских городовых казаках", "Положение и правила о вольном переселении казенных крестьян в Сибирь" и другие, более мелкие - всего 10 законов, составивших особое "Сибирское учреждение". Никогда еще в законодательной практике Российского государства одной из входивших в пределы его границ территории не уделялось такого внимания. И если научные экспедиции XVIII в. называют "вторым открытием Сибири", то деятельность Сперанского и его сотрудников можно уподобить своеобразной "революции сверху", затронувшей буквально все стороны жизни и деятельности как русского, так и аборигенного населения Сибири. Правда, далеко не все из задуманного удалось осуществить, но даже те меры, которые смогли провести в жизнь, заметно изменили всю сибирскую жизнь. Рассмотрим по порядку содержание каждого из перечисленных выше законов и результаты их воплощения. Принятие "Сибирского учреждения" . Согласно "Учреждению для управления Сибирских губерний", вся территория Сибири была разделена на два генерал-губернаторства : Западно-Сибирское и Восточно-Сибирское с административными центрами в Тобольске (правда, менее чем через 20 лет столица переехала в Омск ) и Иркутске. Эти административные образования подразделялись на более мелкие: губернии и области, те, в свою очередь - на округа . Генерал-губернаторы, а также гражданские губернаторы, областные и окружные начальники по-прежнему имели широкие полномочия, касавшиеся буквально всех сфер жизнедеятельности - административной, экономической, судебной (а генерал-губернаторы - также и военной) и т. д. Однако при каждом из них теперь должен был действовать совет, в состав которого входили чиновники: представители министерств (внутренних дел, юстиции и финансов ), а также делопроизводители, ведавшие "распорядительными", судебными и хозяйственными делами. Сперанский по этому поводу замечал: "Правильнее было бы составить такой совет из лиц, местному управлению посторонних. Но… составить его из дворянства или купечества невозможно, потому что там, в Сибири, нет дворянства и весьма мало купечества…". Вполне понятно, что эффективной такая мера вряд ли могла быть. И действительно, представители исполнительной власти, от генерал-губернаторов до окружных начальников, стремясь к единовластию, постоянно конфликтовали с представителями министерств, стараясь не подпускать их к делам реального управления. Столкновения территориального и отраслевого, единоличного и коллегиального принципов управления становились непреодолимым препятствием на пути к законности и правопорядку. Правительство стремилось к унификации местного управления по тому же стандарту, что был принят для губерний Европейской России; Сперанский же подчеркивал, что для Сибири требуется своя организация управления, учитывающая всю специфику жизни этого громадного региона. Поэтому данную часть реформы управления вряд ли можно назвать успешной. Гораздо более удачным получился "Устав об управлении инородцев". В нем впервые был применен на законодательном уровне дифференцированный подход к народам с различным уровнем хозяйственного и общественного развития. Согласно этому подходу, все "инородцы" (т. е. представители аборигенного населения Сибири) делились на три разряда: бродячих, кочевых и оседлых. Первые два уравнивались в налогах с государственными крестьянами, но сохраняли свои внутренние порядки в делах управления, оседлые же народы полностью приравнивались к государственным крестьянам. К этим последним относились татары, а также часть алтайцев, хантов и манси. Устав предусматривал постепенный переход бродячих и кочевых народов к оседлости, в результате чего они должны были сравняться в правах и обязанностях с русским населением. Кроме того, "Устав…" закреплял за аборигенами находившиеся в их пользовании земли, определял порядок взимания налогов и податей, их размеры, допускал свободную торговлю с русским населением, наконец, предоставил сибирским народам право отдавать своих детей в государственные учебные заведения и даже открывать свои собственные училища, а также провозглашал полную веротерпимость - право исповедовать традиционную религию и выполнять соответствующие обряды. Ничего подобного не было в то время в законодательстве любой европейской колониальной державы и США. Важное значение имел "Устав о ссыльных и об этапах", посредством которого постарались хоть как-то упорядочить и регламентировать механизм применения административной ссылки в качестве одной из мер наказания, предусмотренной законами империи. На всем маршруте движения ссыльных создавались особые этапы - места, где строились специальные тюремные помещения для ночевок и дневок ссыльных и каторжан. Всего путь следования партий арестантов в Сибирь был разбит на 61 этап. Был установлен порядок отправления и движения партий ссыльных, состав и функции сопровождавшей их стражи, местные власти обязаны были создавать ссыльным нормальные условия жизни, обеспечивать их питанием и одеждой, не вмешиваться в их трудовую и хозяйственную деятельность. Сперанский надеялся, что все эти меры позволят ссыльным превратиться в полноценных государственных крестьян, вносящих свой вклад в дело освоения сибирских земель. Но почти все эти меры, к сожалению, остались нереализованными. Приток ссыльных был слишком велик, а средств для оказания им помощи, как всегда, не хватало. Специально созданные для них казенные поселения в Восточной Сибири отталкивали своей нищетой, мелочной регламентацией быта и придирками местной администрации. Ссыльных по-прежнему использовали для незаконных работ, средства, отпускавшиеся им, разворовывались чиновниками, конвойная стража творила произвол и т. д. А если учесть, что именно в XIX в. ссылка в Сибирь преступников, как политических, так и уголовных, достигла своего наивысшего расцвета, то нетрудно представить, как это сказывалось на жизни региона. При Николае I, например, в Сибирь угодили более 150 тыс. чел.! Жители Сибири, страдая от преступлений, совершавшихся беглыми ссыльными и каторжниками, не выдерживавшими навязанного им образа жизни, справедливо называли институт ссылки "язвой края". "Устав о сибирских городовых казаках" завершал, в сущности, превращение казачьего сословия Сибири в полицейскую силу, предназначенную для охраны порядка внутри страны. Он распространялся на все еще сохранявшиеся в сибирских городах казачьи команды, не вошедшие в состав образованного в 1808 г. Сибирского линейного казачьего войска, несшего охрану южных границ Западной Сибири. Составители "Устава…" отказались от прежнего деления на команды, распределив входивших туда ранее казаков по 7 полкам общей численностью чуть более 4 тыс. чел. Часть казаков, проживавших в деревнях, перешли на положение станичных. Командование полком возлагалось на полкового атамана, которому подчинялись 5 или 6 сотников. За ними шли хорунжие, пятидесятники и урядники. Показательно, что начальствующий состав сибирских казачьих полков соотносился по "Табели о рангах" не с армейским офицерством, а с должностями гражданской администрации, чем лишний раз подчеркивалась подчиненность казаков последней. Главное управление Западной Сибири утверждало места дислокации находившихся в его ведении казачьих полков и определяло круг тех служб, которые они были обязаны нести. Согласно "Уставу…", городовые казаки относились к составу губернской и окружной полиции. Этим статусом определялись и их служебные обязанности: несение караулов при важных гражданских или военных объектах; служба вестовыми и рассыльными при учреждениях и отдельных чиновниках; конвоирование ссыльных и каторжных, наблюдение за поддержанием порядка и (в случае необходимости - при беспорядках и бунтах) принятие для его восстановления всех мер, включая применение вооруженной силы. Для казаков вводились единое обмундирование, вооружение и амуниция. При Николае I проводится целый ряд мер, направленных на преобразование организационной структуры сибирского казачества, системы управления, порядка прохождения службы и т. д., по подобию регулярной армии. Обязанности линейных казаков Сибири заключались в охране границ, содержании таможенной стражи и пресечении контрабанды, защите русских поселенцев, постепенно продвигавшихся в глубь степей. Из них также комплектовались местные жандармские отряды. Численность Сибирского войска постоянно росла, и к середине века составляла уже 12 тыс. строевых казаков. Фактически те же обязанности выполняли казаки Пограничного войска в Забайкалье, охранявшие границу с Китаем и надзиравшие за каторжниками и ссыльнопоселенцами Нерчинского горного округа. Официально оформляется порядок казачьего землевладения, согласно которому земли, отведенные казакам, считались государственной собственностью, отданной в бессрочное владение войску, внутри которого земля распределялась на паях путем жеребьевки. Поэтому генерал Гурко, в 1836 г. производивший ревизию Сибирского казачьего войска, имел все основания отмечать, что казаки получили регулярное устройство и "содержатся по строевой части на тех же почти правилах, какие существуют ныне в целой армии. Снабженные казенным довольствием, они более почитаться должны поселенными кавалерийскими полками, нежели казаками". Наконец, в том же 1822 г. издаются "Положение и правила о вольном переселении казенных крестьян в Сибирь" , снимавшие ранее существовавший запрет на переселения. Правда, не желая брать на себя расходы, правительство ограничилось лишь тем, что попыталось взять этот процесс под свой контроль путем узаконивания давно существовавшей практики. От крестьян требовалось получение увольнительного приговора от своей общины и приемного от той общины, куда они собирались переселяться. Затем следовало представить эти документы на рассмотрение официальных органов и дожидаться решения властей. Понятно, что мало кто из крестьян считал необходимым выполнять все формальности, так что уже в первые годы после издания "Положения…" Сибирь пополнилась значительным числом самовольных переселенцев. К началу 30-х гг. XIX в. было выявлено более тысячи таких людей. Властям пришлось молчаливо санкционировать уже состоявшиеся переселения, дабы не нарушать хозяйственную жизнь новоприбывших, но вместе с тем от всех соответствующих инстанций потребовали строго следить за соблюдением порядка и не допускать подобных вольностей впредь.
Применительно к истории управления Сибири первой половины XIX в. следует особо упомянуть два двухтомных труда В.И. Вагина и С.М. Прутченко, в которых была предпринята попытка взглянуть на сибирскую административную политику через призму господствовавших в то время политико-правовых идей и в соответствии с тогдашней государственно-управленческой практикой22. Возможность использовать неизвестные исследователям архивные документы не только позволила
B.И. Вагину й С.М. Прутченко ввести их в научный оборот, но и написать значительные по объему и насыщенности фактическим материалом историческое й историко-юридическое сочинения23. В.И. Вагин скрупулезно, как это позволяли собранные им источники, представил состояние сибирского общества и управления накануне реформ 1822 г., дал впервые развернутый анализ "Сибирского учреждения" и затронул важную для своего времени тему судьбы введенных М.М. Сперанским в Сибири новых административных институтов. Он одним из первых публично указал на ограниченность реформ, на неудачу совещательных учреждений при генерал-губернаторах и губернаторах и, вообще, на невозможность обойтись в организации местного управления только силами бюрократии. Однако в целок В.И. Вагин признавал выдающийся вклад М.М. Сперанского не только в организацию сибирского управления, но считал, что ревизия и рефЬрмы имели благотворное влияние на все сибирское обще
22Вагин В.И. Исторические сведения о деятельности графа М.М. Сперанского в Сибири. СПб., 1872. Т. 1-2; Прутченко С. М. Сибирские окраины. Областные установления, связанные с Сибирским учреждением 1822 г., в строе управления русского государства. Историко-юридические очерки. СПб., 1899. Т. 1-2.
23Впрочем, по поводу труда В.И. Вагина Н.М. Ядринцев не без основания утверждал:". . Вагин есть, в большей части, сырой материал, сваливающий все в кучу." (Письма Н.М. Ядринцева к Г.Н. Потанину // Сибирские записки. 1918. № 2/3.
C. 17). 1 ство.
В отличие от В.И. Вагина идеолог сибирского областничества Н.М. Ядринцев оценивал заслуги М.М. Сперанского перед Сибирью более сдержанно, подчеркивая, что "с исторической точки зрения можно сказать, что при старых условиях и при существовавшей обстановке, без солидных учреждений «.», при поголовном невежестве общества, злоупотреблениях исполнителей, он и не мог произвести существенных изменений дел в ходе сибирской администрации"24. Ревизия и реформа М.М. Сперанского, заключал он, не смогла искоренить ни разграбления казны, ни злоупотреблений властью, ни взяточничества. Сфинксом сибирской истории, по словам Н.М. Ядринцева, являлось то, что с усилением местной власти и наделением ее значительной самостоятельностью возрастал чйноёничий произвол, а с ее уменьшением и жестким подчинением центральным бюрократическим инстанциям происходило " замедление" в управлении. Попытки М.М. Сперанского поставить сибирскую администрацию в законные рамки и организовать местный независимый надзор оказались, по его мнению, неудачными.
42Рабцевич В.В. Сибирский город в дореформенной системе управления (1775-1861): Автореф. дис. .д-ра. ист. наук. Свердловск, 1991. С. 20-21. наряду с анализом политики царизма в отношении народов Сибири, попутно затрагиваются и некоторые общие вопросы сибирской административной политики43. Г.Ф.Быконя, И.Б. Маркова и В.В. Рабцевич, на основе обработки формулярных списков, представили специфику формирования сибирской бюрократии, оставив, правда, вне своего внимания правительственную кадровую политику, выразившуюся прежде всего в введении сибирских льгот и привилегий. Весьма продуктивные наблюдения, не получившие, к сожалению, дальнейшего развития, содержатся в статьях иркутского историка А.С. Кузнецова. Он предпринял подробный анализ деятельности II Сибирского комитета, определил структуру и основные функции этого важного в управлении Сибири в 1852-1865 гг. высшего государственного учреждения44. В последние годы восточно-сибирская бюрократия середины Х1Х в. активно изучается Н.П. Матхановой45. Слабо Изучена и все еще ждет своего исследователя история сибирского суда 46.
В постсоветский период ситуация начинает быстро меняться. Заметно обострился интерес правоведов и историков к проблемам истории и теории федерализма, регионализма, империи как формы пространственной организации полиэтнического и регионально разнообразного государства47. Но, заостряя свое внимание на национальных аспектах.